XXIe CONGRÈS MONDIAL DE LA ROUTE
KUALA LUMPUR, 3 AU 9 OCTOBRE 1999

La réforme de la gestion et du financement de l’entretien des routes
- Un nouveau régime de fonds routiers pour l’Amérique Latine -

Dr. Gunter Zietlow
Alberto Bull

Fédération Internationale des Routes (IRF)
Commission Economique des Nations Unies pour l’Amérique Latine et les Caraïbes (CEPALC)
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
 
 
 

Résumé

Les réseaux routiers très étendus d’Amérique Latine et des Caraïbes, dont la valeur est estimée à plus de 350 Milliards de Dollars EU, donnent des signes alarmants de détérioration et de manque d’entretien. On observe qu’en moyenne 1/3 des routes principales sont en bon état, 1/3 en état à peu près convenable et le tiers restant en mauvais état. Il est clair que la cause de ce problème réside dans le système financier et institutionnel qui prévaut en matière d’entretien des routes. Cette situation a par conséquent amené plusieurs pays d’Amérique Latine et des Caraïbes à introduire un mode de financement de l’entretien des routes en fonction des prestations fournies, ainsi qu’à transférer la gestion de cet entretien jusqu’à présent assurée dans le cadre d’un "environnement administratif public" à une "entité commerciale", qui serait plus adaptée à préserver leur bon état. De ce fait, un nouveau régime de fonds d’entretien des routes a éte créé en Honduras, au Guatemala et au Costa Rica. Il est très probable que d’autres pays d’Amérique Latine, comme le Brésil, le Salvador, le Nicaragua et le Pérou en feront de même dans un proche avenir. Dans cet article, y sont débattus d’une manière générale, les principes de la création de fonds d’entretien routier qui soient viables et durables, ainsi que l’approche adoptée par chacun des différents pays concernés.
 
 

1. INTRODUCTION "Les grands réseaux routiers d’Amérique Latine et des Caraïbes donnent des signes préoccupants de négligence et de détérioration. Des investissements massifs entrepris en vue du long terme, il ne reste pas grand chose : pratiquement toute l’infrastructure routière a été détruite par manque d’entretien adéquat, et ce, après relativement peu d'années. Une mauvaise gestion des réseaux routiers d'Amérique Latine et des Caraïbes a entraîné une augmentation inutile des coûts d'opération des véhicules, et s’est traduite inévitablement par une perte du patrimoine routier, estimée à plus de 10 milliards de dollars par an. C’est ainsi que certains pays dépensent jusqu'à 3% de leur Produit Intérieur Brut. Si l’on rajoute d'autres facteurs comme les accidents, les retards dans les chargements et les pertes de temps des usagers, les pertes au budget national augmentent facilement par un facteur de deux". Devant cette situation alarmante, la CEPALC a pris la décision d’agir et d'analyser les causes du mauvais maintien des réseaux routiers de la région et de développer une nouvelle approche au financement et à la gestion de leur entretien.

L’infrastructure routière en Amérique Latine a constitué le pilier du transport des voyageurs et des marchandises des dernières cinquantes années. Les réseaux routiers se sont développés à une vitesse accélérée. Mais depuis plusieurs années, ce développement a connu un ralentissement et les routes ont commencé à se détériorer très rapidement. La rareté des ressources, en particulier dans les années 80, s’est traduite par une baisse constante des fonds alloués à l’entretien routier. Vers la fin de la décennie, pour plusieurs pays de la région, la part des dépenses affectées à l’entretien des routes pour les maintenir en bon état se chiffrait à moins de 20% des fonds nécessaires. La Figure 1. donne un exemple caractéristique illustrant la baisse constante des dépenses pour l’entretien routier. Au début des années 90, on observe une légère amélioration de l’allocation budgétaire mais celle-ci a été --et l’est toujours-- affectée à la réhabilitation des routes. Une toute petite portion seulement a été allouée à l’entretien périodique et de routine, qui offre un rapport bénéfice/coût plus élevé que la réhabilitation, et de ce fait, est plus rentable. Pourtant, même à l’heure actuelle, il semble qu’il soit toujours plus facile de mobiliser des fonds pour la réhabilitation des routes que pour leur entretien. Ceci est dû au fait que les organismes internationaux de crédit octroient plus facilement des prêts aux projets de réhabilitation, alors que l’allocation d’un budget à l’entretien des routes fait souvent l’objet de débats au parlement qui ne lui accorde qu’une moindre importance par rapport à d’autres priorités politiquement plus attrayantes. Il faut, en règle générale, réserver entre 2% et 3% de la totalité des investissements destinés au réseau routier pour l’entretien périodique et de routine. Malheureusement, aujourd’hui encore, certains pays de la région ne dépensent sur ces réserves, à peine entre 20% et 50 % des fonds nécessaires. Qui plus est, ces fonds, déjà insuffisants, sont souvent utilisés de manière inefficace.

En moyenne 1/3 des routes principales revêtues sont en bon état, 1/3 en état à peu près convenable et le tiers restant en mauvais état. Les routes non revêtues sont dans un état pire. Il est certain que leur état varie d’un pays à l’autre. Vraies il y a 10 ans, ces données alarmantes sont toujours valides aujourd’hui, en dépit des sommes énormes investies pour réhabiliter les routes au cours de ces dernières années. Les efforts fournis pour améliorer le niveau du financement de l’entretien routier ont échoué ou n’ont pas été soutenus. De même que ceux, considérables et financés par les agences d’aide multilatérales ou bilatérales, pour rendre plus efficaces les administrations routières de la région se sont révélés infructueux.

La leçon est claire. One ne peut arriver à des améliorations substantielles de l’état des routes qu’en abordant d’une manière complètement différente le problème du financement et de la gestion de l’entretien des routes. Plutôt que d’essayer de résoudre les nombreux problèmes apparents fréquemment soulevés, tels:

il faut éliminer les deux causes fondamentales de la mauvaise gestion de l’entretien des réseaux routiers en Amérique Latine et dans les Caraïbes, soit le système financier et le système institutionnel actuellement en place. Cause No. 1.

Les expériences révèlent clairement que dans pratiquement tous les pays en développment, comme d’ailleurs dans certains pays développés, il est impossible d’assurer un flux adéquat et constant de fonds pour l’entretien des routes par des procédures budgétaires normales, notamment si cette allocation relève du débat politique annuel.

L’entretien routier est un sujet politiquement peu attrayant; la construction nouvelle ou la réhabilitation des routes, les programmes sociaux et éducatifs, ont plus de "visibilité" et s’accompagnent davantage de prestige politique. De plus, l’absence d’une attitude acquise du public à l’entretien des routes, et le manque de compréhension de la part de celui-ci et des responsables des routes quant aux conséquences économiques désastreuses provoquées par l’insuffisance de cet entretien, font qu’il est encore plus difficile d’obtenir des fonds. Un petit nombre seulement de pays dans le monde, tels le Japon et certains pays européens, ont réussi à allouer des ressources suffisantes à l’entretien routier sur une base durable. Ces pays représentent plutôt l’exception à la règle et ne peuvent donc être pris comme exemples d’un financement efficace de l’entretien des routes qu’ils réalisent par le biais des impôts. Certains pays d’Amérique Latine ont pendant un certain temps financé la construction, la réhabiliation et l’entretien routier à partir de fonds provenant de taxes d’affectation spéciale, comme les taxes sur les carburants consommés par les véhicules motorisés. Dans aucun de ces fonds, l’entretien routier ne figure comme une priorité et il faut signaler qu’ils n’ont également pu être maintenus à long terme. Le problème principal réside dans l’attitude des gouvernements qui considèrent ces fonds comme des fonds de l’Etat, dont ils peuvent disposer – et disposent – à gré, souvent à des fins autres que celles auxquelles ils sont censés etre destinés, et ce, particulièrement en période de crise. Cette attitude persiste généralement indéfiniment. Cause No. 2.

Les lois et réglements de l’administration publique ne permettent pas une gestion sérieuse et efficace de l’entretien routier en dépit de la bonne volonté des nombreux fonctionnaires travaillant dans ce secteur.

En Amérique Latine et aux Caraibes, la gestion de l’entretien routier relève principalement d’institutions qui dépendent de l’administration publique. Alors que la construction, la réhabilitation et une partie de l’entretien des routes sont souvent sous-traitées, la planification, le recrutement, la supervision et la majeure partie de l’entretien sont directement assurés par ces institutions lesquelles sont confrontées aux problèmes caractéristiques à l’administration publique, tels le sureffectif du personnel, le manque de discipline et de supervision, le manque de mesures incitatives et de sanctions, et la corruption.

Afin d’améliorer l’efficience et l’efficacité, il est indispensable de réformer le système financier, institutionnel et de gestion de l’entretien routier, avec la participation active des usagers directs et indirects de la route. Toute réforme qui ne tiendrait pas compte de ces deux aspects court le risque d’échouer.
 

2. REFORME FINANCIERE DE L’ENTRETIEN ROUTIER

La meilleure façon d’assurer un flux de fonds adéquat et constant est d’imposer aux usagers un tarif en échange du service rendu pour l’entretien des routes (ce que l’on appellerait une redevance), et de ne pas dépendre des impôts. Dans la majorité des pays, le financement de l’entretien par le biais des impôts ou taxes n’a pas donné des résultats satisfaisants escomptés, et ce serait une erreur de supposer que les choses changeront pour le mieux dans l’avenir. On pourrait concevoir l’entretien des routes comme un service public au même titre que l’approvisionnement en eau potable et les services de téléphone et d’électricité pour lesquels le consommateur paie une charge ou une redevance pour les prestations perçues. Pour que cette approche soit viable, il faut que les conditions suivantes soient réunies: les usagers doivent payer en fonction de leur utilisation – "celui qui paie doit recevoir un service adéquat d’entretien des routes, et celui qui ne les utilise pas ne doit pas payer". Outre ces critères, le système de paiement doit être facile et économique à gérer, et difficile à éluder. Un système de péage électronique appliqué à l’ensemble du réseau routier semblerait être celui qui correspondrait le mieux aux critères mentionnés. Il pourrait ainsi être demandé à chaque véhicule de payer individuellement pour son utilisation d’une route particulière. Malheureusement, ce système n’est pas toujours disponible et ne sera pas mis en place à grande échelle et dans un avenir proche, dans la majorité des pays en développement. Pour le moment, l’option recommandée est celle du pseudo-péage, qui consiste à utiliser le combustible consommé comme "indicateur de service" pour mesurer l’utilisation des routes. Cela implique que la charge ou redevance pour l’entretien routier sera prélevée sur la vente des carburants à l’usage des véhicules motorisés. L’unique désavantage de cette approche est d’ordre psychologique: les gens considèrent souvent que tout tarif rajouté au prix des combustibles est encore "une autre taxe" destinée à financer le budget national de l’Etat et ne constitue pas nécessairement une provision destinée aux services d’entretien. Il est par conséquent très important d’identifier et de désigner sans équivoque cette charge comme une redevance pour l’entretien des routes et d’en porter les recettes sur un fonds séparé, indépendant de tout autre fonds public de l’Etat, des départements ou des municipalités, et de s’assurer que ces recettes serviront uniquement à l’entretien routier.

De cette façon, le prix à la pompe des carburants comportera toujours une charge fiscale pour financer les frais généraux du budget national – dont la construction et la réhabilitation des routes – et aussi, dorénavant, une redevance à verser dans un fonds d’entretien exclusivement réservé à cet effet (voir Figure 2).

Etant donné que l’on consomme du carburant sur toutes les routes, il est juste que toutes --c’est-à-dire les routes du réseau interurbain, urbain et rural--, bénéficient des ressources du Fonds d’entretien. Reste à savoir dans quelle mesure et dans quelle proportion les coûts d’entretien devraient être pris en charge par le Fonds. Cet aspect est tout particulièrement important en ce qui concerne les routes à faible circulation, étant donné que les redevances perçues sur ces routes seront manifestement insuffisantes pour couvrir leurs coûts d’entretien. Pour différentes raisons, on peut avancer que la contribution du Fonds sera supérieure aux recettes des redevances. Les montants pourraient être fixés en fonction d’une série de critères, ou encore leur valeur fixe au kilomètre pourrait simplement être imposée. Fixer ces montants pourrait figurer parmi les prises de décisions du ressort du Fonds, auxquelles devraient également participer les usagers.

Etant donné qu’une des conditions du prélèvement de la redevance sur les combustibles consiste à ne la faire payer que par les seuls usagers de la route, comment alors résoudre le problème du combustible diesel qui ne servirait pas comme carburant, c’est-à-dire à l’usage des véhicules. Plusieurs options s’offrent. L’une serait de différencier "chimiquement" les deux diesels en ajoutant un colorant au diesel qui ne sera pas destiné à l’usage des véhicules. Cette méthode a été adoptée dans de nombreux pays développés mais elle exige soit un système de contrôle efficace, soit des usagers de la route très disciplinés. L’autre consisterait à accorder un abattement équivalent au montant de la redevance d’entretien des routes à ceux qui ne consommeraient pas du carburant diesel. Si cette solution peut être facilement gérée dans le cas des centrales à fuel et d’autres gros consommateurs de diesel, elle est pratiquement impossible à admi-

nistrer dans le cas de petits consommateurs comme les agriculteurs. Il faudrait donc trouver un autre moyen pour les compenser. On pourrait, par exemple, allouer une plus grande part des fonds pour l’entretien des routes rurales qu’il ne serait normalement prévu d’affecter à ces routes.

Quel montant faut-il normalement allouer pour couvrir les frais de maintien du réseau routier d’un pays? D’après les analyses réalisées dans divers pays d’Amérique Latine, si le carburant devait être la seule source de revenus pour financer l’entretien des routes et si ces dernières sont en état "d’être entretenues", ce montant correspondrait à 7 à 9 centimes d’un dollar américain par litre de carburant. Dans la majorité des pays, nombreux sont les tronçons du réseau routier qui ont besoin d’être réhabilités avant même de pouvoir les considérer comme en état "d’être entretenus" et de recevoir une aide financière du Fonds d’entretien routier. En outre, s’il était possible de percevoir des taxes supplémentaires sur les véhicules de catégorie poids lourds, on serait alors en mesure de réduire davantage encore la redevance perçue avec le prix des combustibles.

"Pourquoi ne pas se servir du système de péage conventionnel pour financer l’entretien des routes?" est la question qui se pose souvent à cet égard. La raison tient au fait que, malheureusement, les coûts de recouvrement du péage sont souvent élevés. Ce n’est que sur les routes de plus de 1500 véhicules par jour que ces coûts restent dans les limites raisonnables, soit 10 à 30% des recettes du péage. Par conséquent, ce système n’est rentable et viable que pour un petit pourcentage de routes seulement qui ne représentent que moins de 5% de toutes les routes en Amérique Latine, et ne peut donc résoudre le problème du financement du réseau routier de tout un pays entier. Les péages pourraient servir à recouvrer les coûts d’entretien des routes, mais cela signifierait une double imposition (péage plus redevance), approche qui ne serait pas à recommander. De préférence, les recettes de péage devraient servir à la construction ou à la réhabilitation des routes, alors que les coûts d’entretien des routes devraient provenir du Fonds d’entretien.

On aura peut-être quelques difficultés à convaincre les usagers de payer une charge supplémentaire pour l’entretien des routes car ils feront certainement remarquer à l’Etat qu’il dispose de suffisamment de moyens financiers pour couvrir les frais de construction, de réhabilitation et d’entretien des routes grâce aux taxes sur les carburants, sur les véhicules à moteur, les droits de délivrance qu’il perçoit déjà. De même qu’il sera tout aussi difficile de persuader l’Etat de renoncer à une portion de "ses" taxes pour la réserver au prélèvement de nouvelles redevances afin de ne pas trop affecter le prix à la pompe du carburant. La réalité est telle qu’en fait, les usagers subissent déjà les conséquences du mauvais entretien des routes en payant des coûts d’opération de véhicule beaucoup plus élevés. Si l’on investissait un tiers des coûts supplémentaires de fonctionnement des véhicules que l’on dépense actuellement sur les mauvaises routes, et qu’on les transférait à leur entretien, on pourrait faire épargner aux usagers les deux autres tiers (voir figure 3). La plupart des usagers ne sont malheureusement pas au courant de ce fait.

S’ils étaient conscients de l’économie qu’ils feraient en acceptant de payer pour l’entretien des routes, la majorité des usagers seraient disposés à le faire, même s’il s’agit pour eux de payer un charge supplémentaire aux taxes sur les carburants et autres sur les véhicules qu’ils paient déjà. Mais ils ne le feraient que s’ils sont assurés que les recettes de ces charges serviront uniquement à l’entretien des routes. D’un autre côté, l’Etat serait disposé a réduire les taxes sur les carburants dès lors que la responsabilité du financement de l’entretien et du maintien des routes en bon état est assurée par le Fonds d’entretien routier.
 
 

3. REFORME INSTITUTIONNELLE DE L’ENTRETIEN ROUTIER

Afin d’assurer une gestion bonne et efficace de l’entretien routier, il serait souhaitable de créer une institution qui sauvegarderait les intérêts du public en lui assurant que les routes seront maintenues en bon état, et de confier la responsabilité de cet entretien au secteur privé.

Comment sauvegarder les intérêts du public par des mesures d’entretien des routes en bon état?

Actuellement, dans la plupart des pays en développement, la responsabilité de l’entretien routier relève des administrations publiques et de leurs ministères respectifs. Mais peu sont ceux qui, dans ces institutions, s’inquiètent vraiment de la bonne exécution de cet entretien. Aucun n’ont à subir véritablement les conséquences du non maintien des routes. Souvent même, ils n’ont aucune idée réelle de l’état des routes dépendant de leur juridiction, encore moins du capital qu’elles représentent (qui est souvent le plus gros apport ou l’un des plus gros apports au budget dont est responsable l’Etat), ou si la valeur de ce capital est en hausse ou en baisse. Toute entreprise qui néglige son capital comme le fait l’Etat, se condamne à la faillite et à la liquidation. Les véritables perdants d’un mauvais maintien des routes sont les usagers. Ce sont donc eux qui auraient directement intérêt à ce que les routes soient bien entretenues, et ce sont encore eux qui devraient avoir un contrôle direct sur les dépenses d’entretien routier. Une façon d’exercer ce contrôle consisterait à créer un Conseil National pour l’Entretien Routier (CNER). Ce Conseil serait une institution publique, financièrement, administrativement et techniquement autonome qui bénéficierait de la participation active des usagers. On pourrait installer, en fonction de la taille du pays, soit des Conseils d’entretien locaux indépendants ou subsidiaires pour chacune des catégories de routes et/ou des secteurs administratifs routiers. Les Conseils d’entretien auront les principales attributions suivantes:

Les Conseils d’entretien routier existent dans divers pays du monde. Ils détiennent soit des pouvoirs exécutifs, comme en Nouvelle Zélande, en Zambie et au Honduras, soit des pouvoirs consultatifs, comme au Japon et en Tanzanie. Sur la base des expériences acquises dans le monde, certains critères peuvent être établis pour la mise en place de Conseils d’entretien et de Fonds d’entretien routiers viables. Il faudrait que: 1. Les administrateurs du Conseil représentent bien les principaux groupes d’intérêts pertinents, en particulier les usagers de la route;
2. Le Conseil soit autonome, avec une base juridique solide;
3. Les redevances doivent refléter fidèlement l’utilisation des routes, être ajustées en fonction des nécessités, être perçues par le Conseil et déposées sur le compte du Fonds d’entretien routier, et doivent servir uniquement à l’entretien des routes (périodique et de routine, y compris les travaux de renforcement du revêtement et de gravillonnement).
Afin d’être efficace, le Conseil d’entretien doit contrôler les fonds qu’il canalise vers d’autres agences, entreprises ou société pour la planification, l’exécution et la supervision des travaux d’entretien des routes. En fonction de la structure de l’administration routière d’un pays donné, plusieurs possibilités s’offrent au Conseil sur sa façon d’opérer. La principale décision à prendre est de savoir si le Conseil va directement sous-traiter ou non l’entretien des routes, ou s’il utilisera les agences et administrations routières en place. Plus ces organismes sont efficaces et compétents, meilleures seront leurs chances de se voir confier un rôle important à jouer. Par ailleurs, s’il existe une agence ou une entreprise routière compétente, un contrat-plan entre le Conseil et l’agence serait la meilleure option (voir Figure 4). Une autre possibilité consisterait à laisser au Conseil la décision de sous-traiter directement l’entretien routier, tout en utilisant les services de l’administration routière existante pour la planification et la préparation des contrats. Enfin, une autre possibilité de structure administrative consisterait à laisser le Conseil confier tout l’entretien routier à des entreprises de gestion de l’entretien des routes qui se chargeraient de les entretenir conformément à des normes requises, pour une zone donnée, et à long terme sur une durée déterminée (voir Figure 5). Pour les pays plus petits, un seul Conseil national d’entretien routier pourrait suffire. Pour des pays plus importants, il sera peut-être nécessaire de créer des Conseils au niveau de la province et de la municipalité.

Une question demeure: Qui se chargera du financement de la construction, de la réhabilitation et de l’amélioration des routes? Dans la mesure où les différents organes de l’Etat continuent de percevoir des taxes sur les carburants, il semble justifier qu’ils continuent également à financer ces travaux: soit qu’ils les confient directement à des entreprises, soit qu’ils laissent au(x) Conseil(s) d’entretien routier le soin de confier ses travaux à leur place. La deuxième solution aura l’avantage d’assurer que la qualité de la conception et de la construction répondent bien et mieux aux besoins d’entretien des routes. L'Encadré 1. donne un exemple de la Composition et caractéristiques de certains Conseils d’entretien routier.

4. REFORME DE LA GESTION DE L’ENTRETIEN DES ROUTES

Changer la manière de financer l’entretien des routes, d’un système de taxe à celui de redevance est une approche assez nouvelle qui demande le soutien tant de la grande majorité des usagers de la route que de celui de l’Etat et des politiciens des corps législatifs. Le meilleur moyen de convaincre quelqu’un de la nécessité de changer est de lui montrer les avantages qu’il en tirerait. Chose qui ne devrait pas sembler trop difficile à démontrer puisque les usagers de la route seront effectivement en mesure d’économiser davantage sur les coûts d’opération de leurs véhicules qu’ils n’auront à dépenser en payant les redevances d’entretien des routes. De même, l’Etat et, en fin de compte, les contribuables auront également moins à débourser pour d’autres travaux de réhabilitation à l’avenir. Les expériences révèlent que, très souvent, les usagers sont disposés à payer davantage s’ils sont assurés que les recettes serviront uniquement à l’entretien des routes. Et la meilleure façon de leur donner cette assurance est de leur remettre le plein contrôle des recettes perçues pour qu’ils en disposent par des allocations judicieuses. Certes, il se pourrait que certaines personnes influentes se retrouvent frustrées par l’introduction de ce nouveau système de tarification. Il s’agirait particulièrement de personnes qui, profitant d’une situation donnée, favorisent tel ou tel intérêt privé ou politique. Il est évident qu’elles rencontreront plus de difficultés au sein d’un système plus transparent contrôlé par les usagers. C’est pourquoi il est essentiel de sensibiliser, orienter et organiser les usagers directs comme indirects en vue de la mise en oeuvre de cette réforme. Les groupes d’usagers qu’il faudrait faire participer à ce processus sont, par exemple, les organisations de transports de voyageurs et de marchandises, les associations d’automobilistes, les associations d’agriculteurs, les chambres de commerce et d’industrie, et les associations routières.

La question qui se pose souvent est de savoir s’il faut ou non inclure le financement de la réhabilitation routière dans le plan financier. Ceci va dépendre de la réaction des usagers. Ces derniers pourront faire remarquer que la réhabilitation routière n’est nécessaire que parce que l’Etat n’a pa entretenu ses routes dès le départ, et ils pourraient se montrer réticents à payer un tarif supplémentaire. Dans la mesure où l’Etat peut trouver suffisamment de fonds ou est contraint par les usagers de le faire, ceux-ci pourrraient bien réussir avec ce type d’arguments. Si les administrations publiques ne sont pas capables ou ne veulent pas mobiliser suffisamment de leurs ressources propres, on pourrait alors s’adresser à des organismes internationaux de crédit, comme la Banque Mondiale (BM) ou la Banque Interaméricaine de Développement (BID) pour obtenir une aide au co-financement de la réhabilitation des routes (c’est ce qui continue de se produire actuellement). Dans le cas contraire, les usagers devront accepter que les coûts de réhabilitation soient couverts par les tarifs d’entretien routier. Etant donné que de nombreux pays sont forcés d’admettre qu’un fort pourcentage de leur système routier est en mauvais état au point qu’il faut d’abord les réhabiliter avant même de penser à les entretenir sur une base régulière, il pourrait être nécessaire pour certains d’entre eux d’inclure provisoirement le financement de la réhabilitation dans le plan de financement. Ceci se réflètera bien entendu sur les niveaux tarifaires qui, pour des raisons évidentes d’inflation, ne devront augmenter que progressivement afin de permettre une épargne équivalente dans les coûts d’opération des véhicules.

Depuis la fin des années 80, on observe un effondrement des réseaux routiers entiers dans de nombreux pays en développement. Ce fut le cas au Pérou, par exemple. Avec un changement d’attitude des gouvernements qui ont commencé à reconnaître que le système financier et institutionnel actuel de l’entretien routier est la cause du problème, plusieurs pays, en particulier dans le monde en développement, se sont engagés sur la voie de la réforme. Depuis plus de dix ans, et avec l’aide de la Banque Mondiale et des agences d’aides bilatérales au titre d’une initiative désignée l’Initiative pour l’Entretien Routier, plusieurs pays d’Afrique ont amorcé la réforme de leur système d’entretien routier en créant des Conseils routiers avec la participation des usagers qui supervisent les Fonds destinés au financement de l’entretien et, aussi, en partie, à la réhabilitation routière. A ce jour, la Zambie, la Tanzanie, le Siera Leone et le Ghana ont réussi à mettre en place des Conseils routiers. La Zambie a même été plus loin avec la création d’un Conseil ayant des responsabilités exécutives dans lequel les représentants du secteur privé sont les seuls à avoir droit de vote.
 

5. La reforme en amerique latine

Le concept de réforme tel que l’a développé la CEPALC a été instrumental pour amorcer la réforme de l’entretien routier en Amérique Latine et aux Caraïbes. Le développement de ce concept et sa dissémination dans toute la région, aidée par un climat favorable de réforme, ont poussé plusieurs pays à s’engager dans cette voie.En 1993, la Fédération Internationale des Routes (IRF), la Commission Economique des Nations Unies pour l’Amérique Latine et les Caraïbes (CEPALC), et l’Institut Panaméricain de la Route ont uni leurs forces pour promouvoir et organiser des séminaires régionaux et nationaux visant l’amélioration du réseau routier en Amérique Latine et aux Caraïbes au titre du programme PROVIAL. La réforme financière et institutionnelle de l’entretien des routes a joué --et continue de jouer-- un rôle prépondérant dans tous les séminaires. Devant les expressions d’intérêt manifestées par plusieurs pays à s’engager sur la voie de la réforme, la Fédération Internationale des Routes et l’Office Allemand de la Coopération Technique a lancé, en 1994, un projet pour aider ces pays à créer les Fonds d’entretien routier et à sous-traiter certaines de leurs activités sur la base de critères de performance.

Dans chaque pays participant, le processus de reforme a débuté avec l’étude et la rédaction de documents de stratégie et d’un projet de loi, ainsi qu’avec l’organisation de séminaires pour hauts fonctionnaires avec la collaboration respective des gouvernements, partis politiques et autres groupes d’intérêt du secteur des transports routiers. Dans la plupart des cas, la Banque Mondiale et la Banque Interaméricaine de Développement, en leur qualité d’organismes de prêt principaux du secteur des transports routiers, ont accordé un soutien actif à ce processus.

Le Honduras, le Guatemala et le Costa Rica ont jusqu’ici réussi à créer un Conseil d’entretien des routes qui supervise le Fonds d’entretien. Dans d’autres pays comme le Brésil, le Nicaragua, et le Salvador, les efforts pour l’établissement de ce fonds ont bien progressé. Mais si chaque pays se voit confronté à une situation différente, et doit donc chercher et adopter des solutions qui lui sont uniques, tous suivent plus ou moins les principes de base qui gouvernent cette réforme.

Au Honduras, la loi gouvernant le Fonds d’entretien des routes a été promulguée en 1993. Le Fonds est contrôlé par un Conseil qui consiste de quatre représentants du gouvernement central, d’un représentant des municipalités et de trois personnes représentant les usagers directs et indirects. La principale source financière du Fonds provient d’un prélèvement opéré sur les combustibles sous forme d’une taxe affectée à cet effet. Le Conseil est chargé de l’entretien périodique et de routine du réseau routier officiel, à l’exclusion des routes municipales et de celles en milieu urbain. Jusqu’à 10% des fonds peuvent ainsi être affectés aux travaux de réhabilitation des routes. Tous ces travaux et tous les services doivent être confiés en sous-traitance aux secteur privé. En outre, pour éviter toute nouvelle bureaucratie, les coûts administratifs ont été limités à 2,5% du budget annuel. Malheureusement, la loi, qui fut décrétée par un gouvernement sortant, stipulait que toutes les recettes dégagées des taxes associées au transport routier, telles que la taxe sur les carburants, la taxe à l’importation des véhicules à moteur, les droits de délivrance ( permis, immatriculation, etc.) doivent être comprises dans les revenus du Fonds. Le nouveau gouvernement n’a pas trouvé acceptable cet aspect, sans compter que ces recettes auraient en outre fourni deux fois la quantité de fonds nécessaires au maintien des routes. Ce n’est que récemment que la question a été résolue par un amendement au texte de loi existant, lequel stipule désormais qu’une portion spécifique de la taxe sur les carburants serait affectée au Fonds.

Dans les derniers mois de 1996, le Guatemala a fait passer une loi ayant pour effet d’augmenter les taxes sur les combustibles, qui a permis d’affecter cette augmentation et une partie de la taxe sur les carburants à un fonds special qui servirait exclusivement à l’entretien et à l’amélioration des routes. Par décret du gouvernement, début 1997, a été créé l’organisme chargé de ce Fonds. Y siègent trois membres du gouvernement et trois représentants du secteur privé. Comme en Honduras, tous les travaux et services doivent être sous-traités au secteur privé et les coûts administratifs sont limités à 2% du budget annuel. C’était l’intention première du Ministre des Transports de créer un Fonds d’entretien des routes autonome, mais celle-ci a dû être abandonnée faute d’obtenir les 2/3 de la majorité parlementaire requis pour son approbation que le gouvernement n’a pas réussi à s’assurer. Jusqu’à présent, ce Fonds a très bien fonctionné, avec le public émettant un avis très favorable sur le travail mené par le gouvernement, ce qui contribuera certainement à lui assurer des votes aux prochaines élections.

Le Costa Rica a créé son Fonds routier au milieu de l’année 98. Celui-ci est financé principalement à partir des taxes sur les combustibles. Le Fonds est chargé de l’entretien, la réhabilitation et l’amélioration du réseau routier national, la priorité étant accordée à l’entretien de routine et périodique. Au Conseil siègent trois membres du gouvernement central (tous rattachés au Ministère des Travaux Publics et des Transports), un représentant des municipalités, et trois autres du secteur privé. Les représentants du secteur privé sont nommés par leurs organisations respectives. Comme pour le Honduras et le Guatemala, le Fonds doit sous-traiter tous ses travaux et ses services au secteur privé. Malaheureusement, le Fonds est tenu de respecter les réglements de l’administration publique gouvernant les salaires et l’octroi des contrats, ce qui pourrait nuire à son efficacité.

Le gouvernement du Nicaragua vient juste de soumettre au parlement une proposition de création d’un Fonds d’entretien routier, avec l’intention d’allouer aux travaux de réhabiliation jusqu’à 10% de son budget annuel. Le Fonds se verra confier progressivement la responsabilité de tout le réseau routier --municipal et urbain compris--, en fonction de ses ressources qui augmenteront à mesure qu’augmentent les taxes perçues sur les combustibles, sa principale source de financement. La composition du Conseil favorise légèrement le secteur privé, avec deux représentants de l’Etat, un représentant des gouvernements locaux, et trois membres du secteur privé représentant les usagers directs et indirects. Comme pour les trois autres pays ci-dessus mentionnés, tous les travaux et services seront confiés en sous-traitance au secteur privé et les coûts administratifs, dans ce cas particulier, ne dépasseront pas 5% du budget annuel. De plus, il est prévu d’informer régulièrement les usagers de la route des performances réalisées par le Fonds. Afin de s’assurer le soutien du public, l’Etat a entrepris une vaste campagne de sensibilisation du public et a pris la décision de ne pas augmenter le prix du combustible dans la phase initiale du Fonds, mais plutôt de convertir une partie des taxes sur les combustibles existantes en prélevements affectés au Fonds.

Au Salvador, le présent gouvernement prépare actuellement un projet de loi très similaire à celui du Nicaragua qu’il prévoit de soumettre au parlement en début de la prochaine tenue de l’assemblée législative, dans l’espoir de gagner aux prochaines élections qui auront lieu dans le courant de l’année 1999. D’autres pays comme le Brésil et l’Equateur sont encore loin d’aboutir à un consensus pour la création d’un Fonds d’entretien routier. Au Pérou et en Colombie, les efforts initiaux déployés pour la création d’un Fonds d’entretien ont subi de sérieux revers lorsque l’Etat a été contraint de modifier ses priorités. Néanmoins, l’urgence qu’il y a de réformer ce système inefficace et médiocre d’entretien routier actuellement en place dans ces pays, se fait de plus en plus pressante, et ne peut que forcer les gouvernements à amorcer une réforme importante du financement et de la gestion de l’entretien des routes.
 

6. LECONS TIREES

Etant donné que pratiquement tous les Fonds d’entretien des routes d’Amérique Latine n’ont commencé de fonctionner que récemment, il est trop tôt pour juger de leur performance et de leur viabilité sur le long terme. Néanmoins, quelques leçons peuvent être tirées du processus de création de ces fonds.

1. Il faut qu’il y ait un consensus élargi entre tous les groupes intéressés, condition essentielle à remplir pour la création d’un fonds d’entretien routier. Pour y parvenir il est nécessaire de:

2. Il paraît plus facile et plus rapide de créer des Fonds d’entretien routier dans de plus petits pays dépourvus de routes en bon état que dans des pays plus grands desservis par de meilleures routes. Si, dans les pays d’ Amérique Centrale, on a pu créer ces fonds relativement vite, les pays comme le Brésil et le Pérou ont rencontré davantage de difficultés à se mettre d’accord.

3. Etant donné que la création d’un fonds autonome et la mise en place d’une taxe sur les combustibles exige la promulgation de nouvelles lois et une augmentation du prix du combustible, les gouvernements et parlements ont souvent montré une certaine réticence à agir promptement, en particulier à l’approche de nouvelles élections. C’est pourquoi la meilleure stratégie semble consister à faire passer cette loi ou ces lois respectives durant les premiers jours de la nouvelle administration, en veillant toutefois à obtenir de tous les principaux intéressés un consensus dans la période précédant l’installation de cette nouvelle administration.

4. De même que l’augmentation du prix des combustibles reste toujours une question politiquement délicate, les augmentations provenant d’une taxe sur les carburants doivent se faire progressivement et en fonction des économies réalisées sur les coûts de fonctionnement des véhicules du fait d’une amélioration des conditions du réseau routier afin de ne pas entraîner des effets inflationnistes. Pour soulager les usagers au début, il serait même conseillé de convertir les taxes sur les carburants existantes en redevances affectées à l’entretien des routes, comme au Guatemala. Les usagers font souvent remarquer qu’ils paient déjà assez de taxes et que l’Etat devrait allouer au moins en permanence une portion de ces taxes à l’entretien des routes.

Reste à voir si les Fonds d’entretien routier déjà établis ou qui se créent en Amérique Latine existeront toujours à long terme. Plus le Fond d’entretien routier appliquera les principes qui le rendront viable, plus ses chances de survie seront grandes. Ceci dit, il dépend aussi de l’environnement dans lequel il fonctionne. C’est pourquoi, il importe de souligner que la stabilité politique, économique et sociale d’un pays, ainsi qu’une attitude bien acquise du public comme participant actif aux affaires communautaires, sont essentiels pour la survie du Fonds à long terme. C’est manifestement cet aspect de l’environnement, dans lequel fonctionnent un grand nombre de pays d’Amérique Latine, qui semble poser le plus grand défi aux Fonds d’entretien routier qui opèrent actuellement ou seront mis en place dans l’avenir.
 
 

Bibliography

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