REFORMA DE LA GESTION VIAL:
LA EXPERIENCIA NEOCELANDESA

Presentado en el Seminario: Reforma Institucional, Sector Transporte,

Lima, 17-19 de julio de 1997


Resumen: Este documento describe el proceso de reforma de la gestión vial y los cambios en la administración vial en Nueva Zelandia desde mediados de los años ochenta. Antiguamente, la agencia de obras públicas emprendía por administración prácticamente todos los trabajos de mantenimiento y algunos de construcción en la red vial nacional. Se examinan las condiciones de aquel régimen de gestión y el proceso de transición a un régimen de licitación pública completa de todos los servicios de consultoría y obras físicas en las carreteras nacionales. Se analizan los problemas que surgieron durante la transición y cómo se trataron éstos en términos institucionales y de dotación de personal.

Presentado por R. D. Odams, Director Regional de Carreteras , Transit New Zealand, Christchurch, Nueva Zelandia

PRESENTACION

Este documento tiene diez secciones:

  1. Breve introducción a la red vial de Nueva Zelandia.
  2. Antecedentes del sector transporte terrestre antes de las reformas gubernamentales a finales de los ochenta.
  3. Principios de la reforma gubernamental.
  4. La transformación empresarial ("corporatization") del Ministerio de Obras en una empresa estatal, y su posterior privatización y venta.
  5. La reforma del sector transporte. La formación de Transit New Zealand.
  6. Aspectos enfrentados por Transit New Zealand relacionados con la contratación de consultorías y trabajos físicos en las carreteras estatales.
  7. Reforma institucional adicional: separación del financiamiento y la provisión de servicios.
  8. Observaciones personales.
  9. Conclusiones.
  10. ¿El futuro?

 

CONTENIDO

1. INTRODUCCION

2. ANTECEDENTES

2.1 El Transporte Terrestre en Nueva Zelandia antes de 1987

2.2 National Roads Board

2.3 Operaciones del Ministerio de Obras y de Desarrollo

3. LA REFORMA GUBERNAMENTAL DESPUÉS DE 1984

4. LA TRANSFORMACIÓN EMPRESARIAL DEL MINISTERIO DE OBRAS Y DESARROLLO

4.1 Hacia un enfoque empresarial.

4.2 El personal redundante

4.3 Desarrollo de una empresa estatal orientado a su eventual venta.

5. LA REFORMA DEL SECTOR TRANSPORTE

5.1 Políticas para la Reforma del Transporte.

5.2 El Modelo de Transporte Neocelandés.

5.3 Formación de Transit New Zealand

5.4 Programa de Obras

6. LA INTRODUCCION DE PRECIOS COMPETITIVOS Y SUS EFECTOS

6.1 Objetivos

6.2 Aspectos relacionados con los precios competitivos

6.3 Ahorros

7. REFORMA INSTITUCIONAL ADICIONAL

7.1 En 1996: Separación de las Funciones de Financiamiento y Distribución.

7.2 Financiamiento de Modos de Transporte Alternativos

7.3 Transfund New Zealand

7.4 Auditoría

8. OBSERVACIONES

8.1 Servicios de Consultoría

8.2 Obras Físicas

8.3 Transit New Zealand

9. CONCLUSIONES

10. EL FUTURO

1. ANEXO: JUNTA DIRECTIVA DE TRANSIT NEW ZEALAND

2. ANEXO: JUNTA DIRECTIVA DE TRANSFUND NEW ZEALAND

 


LISTA DE CUADROS

Cuadro 1: Representación de los miembros del NRB

Cuadro 2: Estructura Comercial Inicial de la Empresa Estatal Works and Services Corporation

Cuadro 3: Organización del Sector de Transporte

 

1. INTRODUCCION

El financiamiento del transporte es un continuo reto en Nueva Zelandia. Tenemos un país largo y estrecho (1600km), una amplia gama de condiciones climáticas y topográficas, y variados materiales para obras viales. Nueva Zelandia tiene una superficie de 266 000 kilómetros cuadrados y una población de 3,6 millones. Hay 2,5 millones de vehículos motorizados con licencia, de los cuales 1,6 millones son autos. El crecimiento promedio anual del tránsito es 3-5% anual, con cifras más altas en las áreas urbanas mayores.

Los 10 400 kilómetros de carreteras nacionales proveen la unión estratégica a los 81.400 kilómetros de la red vial local de Nueva Zelandia. En la actualidad hay 75 autoridades viales mayores en Nueva Zelandia. Transit New Zealand (TNZ) controla la red nacional y las 74 autoridades locales controlan sus redes propias.

El patrimonio vial tiene un valor actual de NZ$ 7 mil millones (US$ 4,8 mil millones). El monto gastado en la red nacional en conservación rutinaria, incluyendo los servicios profesionales conexos, asciende a aproximadamente NZ$ 107 millones al año, lo cual representa 26% del total de los gastos en la red nacional. Un 20% (NZ$ 86 millones) se gasta en conservación preventiva (sellos y recapados de grandes áreas de pavimento), y otro 20% (NZ$ 85 millones), en medidas de seguridad. El 29% restante (NZ$ 122 millones) es gastado en trabajos de emergencia, construcción y adquisición de propiedades.

2. Antecedentes

2.1 El Transporte Terrestre en Nueva Zelandia antes de 1987

Antes de 1987, la gestión gubernamental de las carreteras y su financiamiento eran llevadas a cabo por el National Roads Board (NRB), cuyo presidente era el Ministro de Obras y Desarrollo. El NRB actuaba a través del Ministerio de Obras y Desarrollo (MOD) de esa época; éste era un típico ministerio de obras públicas, que abordaba un conjunto de actividades políticas, regulatorias, y productivas. Empleaba a 9,600 personas en una amplia gama de actividades, desde el diseño de edificios, carreteras, diques y sistemas de irrigación, hasta la construcción y conservación de edificios, carreteras, proyectos de electricidad y de otros tipos de infraestructura. Esto hizo que el MOD fuera en ese tiempo la mayor entidad constructora del país. También asesoraba en la formulación de políticas y regulación en muchos tópicos importantes, incluyendo planificación urbana y rural, vialidad, normas de construcción, uso del suelo y recursos de agua.

En aquella época, el transporte de pasajeros era financiado y coordinado a nivel nacional por el Urban Transport Council. Este Consejo era principalmente responsable de la distribución de fondos a las autoridades locales y de las investigaciones relacionadas con las actividades del transporte de pasajeros.

2.2 National Roads Board

El NRB se estableció en 1953 mediante ley del Parlamento, con el objeto de llevar a cabo el rol de financista o cliente con relación a la red de vial pública de Nueva Zelandia. Los integrantes del NRB eran nombrados por el gobernador general de Nueva Zelandia a recomendación del Ministro de Obras. En Cuadro 1 se muestra la representación de los miembros del NRB.

Cuadro 1: National Roads Board 1954 -1989
Ministro de Obras Públicas

Dos representantes del Ministerio de Obras Públicas

Un representante del Ministerio de Transporte

Dos miembros nominados por la Asociación de Municipios

Un representante de ciudades con más que 20.000 habitantes

Un representante de ciudades con menos que 20.000 habitantes

Un representante de vehículos comerciales

Un representante de vehículos privados

 

El NRB no empleaba personal directamente. Todo el personal a servicio del NRB era empleado del MOD, que eran adscritos, ya sea a jornada parcial o completa, para llevar a cabo las tareas del NRB. Prácticamente todas las obras financiadas por el NRB eran realizadas por el MOD virtualmente "por derecho propio". La imposibilidad de que el NRB recurriera a otra instancia significaba que el avance de los proyectos podía ser controlado por el personal del MOD no adscrito al NRB. En la práctica, es mi opinión que los logros se debieron más a la capacidad de personas clave en el MOD, que trabajaban mancomunadamente, que a una distinción clara entre los roles de financista (cliente) y proveedor.

2.3 Operaciones del Ministerio de Obras y de Desarrollo

Debido al compromiso tradicional del MOD con el mantenimiento de las carreteras, se habían establecido varios grupos dedicados a la conservación vial a lo largo del país. Mientras que en los centros urbanos existían modalidades alternativas de trabajo en otras actividades gubernamentales, éste no era el caso en áreas aisladas y rurales. El deseo de poder dar una respuesta local pronta ante emergencias significó contar normalmente con cuadrillas de tres a seis hombres, apoyados por maquinarias pequeñas y medianas.

Hasta mediados de los ochenta, todos los trabajos de conservación se realizaban de acuerdo a un tarifado por horas trabajadas. Aunque se llevaban ciertos registros de costo de las distintas unidades de trabajo, su propósito principal no era buscar eficiencia, sino meramente registrar el nivel histórico de las obras físicas. El monto de la conservación tendía a mantenerse de año en año, fijándose la asignación anual de modo de asegurar el funcionamiento de los medios propios del MOD.

De vez en cuando se efectuaba una racionalización de los grupos de trabajo y las maquinarias; sin embargo, no existían incentivos efectivos para vender servicios en épocas de baja actividad en la red nacional.

Aunque parte de los empleados del MOD se dedicaba a la conservación vial, sus esfuerzos no estaban dirigidos a una gestión estratégica de la red. Por ejemplo, los estándares de mantenimiento y de construcción podían variar ampliamente entre zonas vecinas y sus costos podían ser significativamente distintos, y a nivel local, había considerable discrecionalidad en la toma de decisiones. Dado que los empleados del NBR eran sólo una parte de la organización mayor (el MOD), se veía restringida su capacidad de influir directamente en una actividad específica.

En las zonas más progresistas se calculaban los costos unitarios de las actividades realizadas, a partir de los volúmenes ejecutados diariamente por los equipos de mantenimiento. Sin embargo, lo limitado de esa práctica y la poca exactitud de los datos hacía difícil toda comparación significativa. Había pocos incentivos para que las cuadrillas de conservación registraran con exactitud las tareas efectuadas, ya que los pagos se basaban en insumos, por ejemplo, tarifas por horas trabajadas y materiales utilizados. Además, dado que prácticamente toda la conservación se realizaba de modo similar en las carreteras nacionales y en las vías locales, no se podía efectuar comparación comercial alguna.

A nivel de capataces, el incentivo principal era generalmente gastar todos los recursos recibidos, procurando alcanzar el mayor nivel de servicio en las vías. El NRB no tenía ninguna capacidad real de especificar el nivel del servicio, y asegurar que pudiera mantenerse a largo plazo al menor costo.

Era común que cerca del fin del año financiero el MOD comprara anticipadamente materiales como agregados pétreos o tubos de alcantarillas, para asegurar que todos los fondos asignados fueran gastados oportunamente. Esta práctica no sólo era ineficiente en términos de rentabilidad financiera, sino también distorsionaba la comparación de eficiencias basadas en costos unitarios.

3. LA REFORMA GUBERNAMENTAL DESPUES DE 1984

En 1984, las elecciones generales ocasionaron un cambio de gobierno. Los seis años siguientes fueron un período sin precedentes de reestructuración y transformación empresarial en prácticamente todos los campos de actividad gubernamental. La vialidad no fue una excepción.

El Gobierno de la época decidió que el sector público debía ser reformado sobre la base de los siguientes principios:

(a) El Gobierno debe estar separado de las funciones regulatorias y de producción.

(b) Aquellas actividades que pueden ser desarrolladas comercialmente, deben efectuarse por contrato, ser privatizadas o encomendadas a compañías de propiedad estatal.

        (c) Los ministerios y las agencias gubernamentales deben rendir cuentas de sus acciones específicas.

 

4. LA TRANSFORMACION EMPRESARIAL DEL MINISTERIO DE OBRAS Y DESARROLLO

4.1 Hacia un enfoque empresarial.

Paulatinamente se tornó evidente que se aproximaba la transformación total de las funciones de consultoría y ejecución de obras del antiguo Ministerio de Obras y Desarrollo, en operaciones de carácter netamente empresarial.

Originalmente, las asignaciones anuales para la conservación de la red nacional estaban ligadas a la obtención de poco precisos niveles de servicio. En ese contexto, el NRB y el MOD acordaron probar determinadas especificaciones de conservación basadas en la modalidad de precios unitarios, lo que fue visto como una ventaja por ambas partes. El NBR, con poca experiencia en trabajos a precios unitarios, creía poder ganarla gestionando la conservación de ese modo, y de paso, podría recompensar las innovaciones que el MOD pudiera introducir. También para el MOD ganar experiencia era un incentivo, particularmente si pretendía desarrollarse como contratista auténtico. Además, se dieron cuenta que si los precios unitarios adoptados eran razonables, la eficiencia sería premiada con utilidades.

La creciente claridad de los roles de cliente y contratista hizo evidente que el brazo empresarial del MOD disponía de medios en exceso, si pretendía tener utilidades a partir de los recursos que el NRB ponía a su disposición para el mantenimiento de las carreteras.

4.2 El personal redundante

Era evidente que se requería una reducción significativa de personal para configurar una fuerza de trabajo eficiente con miras a la transición hacia una operación comercial completa. El proceso de reducción de personal había sido claramente establecido en la amplia reforma del sector público ocurrida en los 3 ó 4 años anteriores. Hasta aquel entonces, los sindicatos de funcionarios nunca habían reconocido la posibilidad de reducción de personal; un trabajo en el sector público se consideraba un empleo para toda la vida. Tal actitud es incompatible con un objetivo organizacional de mejoras continuas, y con las tensiones ocasionadas por la exposición a la competencia y el permanente cuestionamiento de la esencia de los supuestos empresariales.

El gobierno negoció en los contratos colectivos de trabajo las compensaciones por reducción de personal. Ellas parecen particularmente generosas ante los criterios actuales. Por ejemplo, un empleado con veinte años de servicio público, que también era imponente del fondo de jubilación subsidiado por el Gobierno, podía abandonar el servicio público con una indemnización, libre de impuestos, equivalente a dos años de remuneración. Para muchos semejante incentivo para abandonar el servicio público fue muy tentador. En aquella época y debido particularmente a la reducción del sector gubernamental, las tasa de desempleo fluctuaba entre el 8-12 %.

Para el MOD, el proceso de reducción de personal consistía típicamente en:

No obstante que el monto de las indemnizaciones por reducción de personal fue significativo, era bastante mayor el costo a largo plazo de mantener una fuerza de trabajo demasiado grande, relativamente inflexible y no competitiva. Es indudable que se perdió un buen número de excelentes empleados al organizar comercialmente el MOD, pero es justo decir que los mejores de ellos se han desempeñado bien en empresas privadas o en otras actividades. Conseguir una reestructuración tan grande por eliminación natural de puestos o negociación individual a una escala menor, simplemente no habría sido posible. Los costos de corto plazo de tener conflictos con el personal fueron más que compensados por la ventaja de poder comenzar antes con una operación comercial.

4.3 Desarrollo de una empresa estatal orientado a su eventual venta.

En 1988, el Gobierno transfirió a los empleados de la división de políticas del MOD a otros ministerios. Los que llevaban a cabo funciones de consultoría y de obras se trasladaron a una empresa estatal (EE) denominada Works and Development Services Corporation Limited (ver cuadro 2). Esta compañía fue establecida como una sociedad de responsabilidad limitada de la que el Gobierno era propietario del 100% de las acciones. El Gobierno nombró a los directores sobre la base de su capacidad para satisfacer los objetivos comerciales fijados. Adicionalmente, el Gobierno instruyó que los directores deberían administrar la empresa en una manera tal que pudiera venderse a la brevedad.

Cuadro 2: Estructura Comercial Inicial de la Empresa Estatal Works and Development Services Corporation

 

 

Después de tres años de actividad comercial, la Works Corporation fue dividida en dos compañías separadas, correspondientes respectivamente a obras y consultoría. [Nota: Ambas privatizadas en Septiembre de 1996]

La división de la consultoría se convirtió en Works Consultancy Services Ltd. Era la consultora más grande de Nueva Zelandia y se vendió en 1996 a Kinta Kellas Ltd, que es parte del Renong Group de Malasia, por NZ$ 45 millones. La división de obras se convirtió en Works Civil Construction Limited y fue, desde el momento de su establecimiento, la empresa constructora más grande de Nueva Zelandia. También fue puesta a la venta en 1996 en el mercado internacional y comprada por Downer and Company Limited, una gran empresa contratista de Singapur. El precio de venta fue NZ$ 44 millones.

En el momento de la venta, tanto la construcción como la consultoría eran actividades atractivas y rentables. Ello se ve reflejado en el precio de venta de NZ$ 89 millones por ambas compañías, que excedió en mucho las previsiones del Gobierno.

5. LA REFORMA DEL SECTOR TRANSPORTE

5.1 Políticas para la Reforma del Transporte.

Observando los principios del Gobierno para la reforma del sector público mostrados en la sección 3.1, las reformas del transporte se basaron en (Stack, 1995):

    1. separación entre la asistencia al Gobierno en materia de políticas y las funciones de producción;
    2. la propiedad y operación de los sistemas de transporte se ejercen mejor por el sector privado;
    3. neutralidad intermodal en relación a costos, regulaciones y otras imposiciones;
    4. intervención gubernamental mínima, permitiendo la competencia intermodal;
    5. interés gubernamental restringido a la fijación de una política estratégica de desarrollo desde una perspectiva multimodal;
    6. las reglamentaciones de seguridad deberían ser responsabilidad conjunta de los operadores y del Gobierno, y
    7. los costos de la seguridad y de su implementación deberían ser cubiertos sobre la base de pagos por parte de los usuarios de los respectivos modos.

5.2 El Modelo de Transporte Neocelandés.

El Gobierno decidió que todos los gastos de transporte terrestre debían ser puestos en un pie de igualdad. Es decir, las prioridades de gastos en caminos, transporte de pasajeros y de carga debían decidirse en conjunto.

La estructura adoptada en Nueva Zelandia para el sector transporte fue modelada según la aproximación escandinava, aplicando los principios delineados en la sección anterior (ver cuadro 3). Los roles principales del Ministerio de Transporte, son asesorar y servir al Ministro de Transporte en las áreas de fijación de políticas y legislación.

Se establecieron agencias separadas de seguridad para los modos terrestre, aéreo y marítimo, cada una con directorio propio, para manejar, en representación del Gobierno, las respectivas regulaciones de seguridad.

La actividad ferroviaria fue vendida por el Gobierno y por lo tanto opera como un negocio privado. Los terrenos ocupados por las ferrovías no fueron vendidos, sino arrendados por una renta nominal.

Cuadro 3: Organización del Sector de Transporte

 

5.3 Formación de Transit New Zealand

En septiembre de 1989, el Gobierno de Nueva Zelandia aprobó varias leyes que reformaron la gestión del sistema de transporte terrestre. Los principales aspectos fueron:

Nota: Obsérvese que ésto cambió el 1° de julio de 1996 (véase la sección 7.3)

 

Ingresos en 95/96 $NZ
Impuesto a la gasolina (9.4 centavos por litro) $290m
Cargos a los vehículos pesados* $425m
Matrículas de vehículos y permisos de circulación $160m
Otros $150m
Total $1025m

* Los cargos a los vehículos pesados se compran anticipadamente en la forma de permisos de circulación para distancias múltiplas de mil kilómetros y son aproximadamente proporcionales al peso bruto por rueda ("gross wheel load").

Los cargos a los vehículos pesados, y las matrículas y permisos de circulación se adquieren en las oficinas del Correo de Nueva Zelandia, contratado para esos efectos, a cambio de una remuneración acordada anualmente.

El impuesto a la gasolina es administrado de una forma similar por la Aduana.

El rol de TNZ es "alcanzar un sistema de transporte terrestre eficiente y seguro". Está dirigido por una autoridad (equivalente a un directorio) de la misma forma que una empresa privada. Los 7 a 10 miembros no representan a sectores específicos. Los nombramientos se hacen únicamente por su competencia para lograr los objetivos de TNZ. En la práctica, la autoridad tiene una amplia gama de experiencias en política, negocios y diversas profesiones. Todos los miembros, incluidos el presidente y el vicepresidente, son nombrados por los Ministros de Finanzas y de Transporte. La rendición de cuentas se hace al Gobierno a través del Ministerio de Transporte, sobre la base de un convenio anual de desempeño ("Performance Agreement"). Este es un documento disponible públicamente.

En el Anexo 1 se indican los actuales miembros de la autoridad y sus antecedentes.

El brazo normativo del MOD, cuya responsabilidad era servir al anterior NRB, fue transferido a TNZ como personal especializado. La primera estructura de TNZ tenía aproximadamente 170 personas, con una oficina central en Wellington y siete oficinas regionales.

5.4 Programa de Obras

TNZ prepara un programa anual de obras que cubre todas las carreteras nacionales. Las autoridades locales respectivas preparan programas similares para las vías locales y el transporte de pasajeros.

La conservación tiene prioridad en la asignación de fondos. Los requerimientos de conservación de carreteras son analizados mediante el Sistema de Evaluación y Gestión de Mantenimiento Viales ("Road Assessment and Maintenance Management Systems"). Este se basa en una evaluación visual de la red y también incluye datos de rugosidad. Durante los últimos dos años se han recogido datos con equipos de alto rendimiento, los que están siendo incorporados progresivamente al banco de datos. Tiene prioridad la conservación periódica que abarca más de un año.

Para asegurar que los fondos disponibles sean distribuidos equitativamente a nivel nacional, todos los proyectos de transporte de pasajeros y de vialidad están sujetos a análisis beneficio/costo antes de ser priorizados para su financiamiento. Este análisis está basado principalmente en la reducción de accidentes, cambios en el tiempo de recorrido y costos de operación de vehículos, pero puede incluir una evaluación de valores intangibles tales como reducción de ruidos, mejora en las emisiones de los vehículos y otros beneficios para la comunidad. El umbral de financiamiento se ha ido reduciendo. El índice beneficio/costo mínimo, que originalmente era de 5, pasó a 4.5 en 1996/97 y será de 4.0 en 1997/98.

Antes de presentar el programa de trabajo anual al Gobierno, se hacen amplias consultas a los gobiernos locales, a grupos usuarios, incluyendo Automóvil Club, dueños de vehículos comerciales y la policía. Primero se determinan las prioridades a nivel regional y luego se integran en un Programa Nacional de Vialidad de proyectos de elevada calidad, que se presentan al Gobierno para su aprobación. El Gobierno no interviene en determinar qué proyectos deben emprenderse, pero sí aprueba cada nivel de gastos.

6. LA INTRODUCCION DE PRECIOS COMPETITIVOS Y SUS EFECTOS

6.1 Objetivos

El objetivo de los precios competitivos es estimular la competencia y no excluir a los que están dispuestos a ella, teniendo en cuenta la eficiencia, la seguridad y el interés público.

Todas las obras y los servicios profesionales deben contratarse de acuerdo con los procedimientos establecidos para la licitación y adjudicación de contratos financiados por el Fondo de Transporte Terrestre. Estos procedimientos son obligatorios.

6.2 Aspectos relacionados con los precios competitivos

La introducción de los precios competitivos significó el término del "periodo de luna de miel" para la Works Corporation. Hasta aquel entonces, ésta tenía la exclusividad, bajo acuerdos formales, de ejecutar toda la conservación rutinaria y todos los servicios profesionales para NRB y TNZ. Ello implicaba una negociación anual de precios, pero no dejaba al "cliente" la opción de dejar sin efecto el acuerdo. Ambas organizaciones evolucionaban hacia trabajos a precios unitarios y ciertamente estaba mejorando la eficiencia de la Works Corporation.

Se contaba con documentos para contratos de construcción, pero aún no para la conservación. Lo mismo sucedía con los servicios profesionales. La Works Corporation generalmente entendía bien los tipos de trabajos requeridos, pero la documentación que los especificaba no estaba bien desarrollada.

TNZ necesitaba visualizar cuáles deberían ser los mercados más favorables de consultoría y obras. TNZ encargó dos proyectos de investigación que analizaron la posible eficiencia de mercados a largo plazo con una variable cantidad y tamaño de concurrentes. Se discutieron los resultados con las organizaciones gremiales y se programó un grupo de licitaciones.

Al analizar las experiencias extranjeras en contratación de la conservación, se encontraron pocas relevantes que hubieran estado funcionando por un tiempo suficiente para hacer una evaluación razonable de su efectividad.

En Nueva Zelandia se tenía experiencia limitada con conservación por contrato. La ingeniería era hecha por un consultor y al contratista se encomendaban partidas de trabajo específicas. TNZ consideraba que este proceso inhibía la innovación por parte del contratista. TNZ decidió responsabilizar al contratista de la gestión de la conservación, suponiendo que sería posiblemente más eficiente si tenía esa opción. El nuevo rol del consultor fue establecer la estrategia general de la conservación de los pavimentos, preparar programas de trabajo de cinco años, y controlar las actividades del contratista, particularmente el cumplimiento de la estrategia.

TNZ necesitaba desarrollar también las condiciones de contrato para las consultorías y los contratistas de obras, de modo de establecer adecuadamente su relación comercial con ellos. Aunque había estándares disponibles, se introdujeron ligeras modificaciones al documento usado normalmente para obras, debido a la evaluación hecha de los riesgos inherentes y a la necesidad de establecer incentivos adecuados para cada parte.

Más complicado fue fijar las condiciones de contratación de consultores, debido a los derechos de autor involucrados, particularmente porque muchos de los componentes viales estándares, tales como vigas de puentes, etc., habían sido desarrollados por el predecesor de TNZ. Se decidió que los derechos de autor de especificaciones, planos, etc., desarrollados mediante contrato, corresponderían al consultor. Este, a cambio, aceptaría que el cliente tuviera el derecho de utilizar y reutilizar libremente lo producido para los objetivos previstos. La opción de reutilizar el trabajo de un asesor por parte de otro, implicó indemnizar al consultor original por cualquier uso negligente posterior.

Al establecer la indemnización profesional y la responsabilidad civil, TNZ necesitó considerar su propia exposición al riesgo, puesto que ya no gozaría de la indemnidad tradicional de las agencias gubernamentales. Ellas se fijan en niveles tales que aseguran que existan incentivos suficientes para los consultores para evitar demandas y exposición profesional, aunque se mantengan todavía primas de seguro para sus actividades propias a niveles suficientemente económicos, comparados con los que hubiera tenido TNZ al asegurar los riesgos.

Como muchos nuevos actores, consultores y contratistas, podrían entrar al mercado, fue necesario documentar todas las normas y políticas en aplicación. Además, debieron clarificarse y definirse los roles de cliente, consultor y contratista.

La extensa documentación fue simplificada mediante la utilización, cada vez que fuese posible, de textos estándares pro forma, para los diferentes tipos de servicios profesionales. El más complicado de ellos es el referente a la gestión de conservación de carreteras en nombre de TNZ. Este incluye las políticas y normas operacionales para el trabajo cotidiano y hace referencia a muchos otros documentos.

Además, se ha desarrollado una serie similar de documentos pro forma para el mantenimiento y la construcción.

TNZ deseaba incorporar a los documentos contractuales la aplicación obligatoria de procedimientos que garantizaran la calidad. Su introducción no se consideró oportuna en momentos en que se fomentaba la creación de un nuevo mercado de contratistas, pues podría haber desincentivado la competencia. Al ganarse la confianza de los contratistas, este aspecto ha sido aceptado y todos los contratos de TNZ, a partir de julio de 1996, incorporan cierto grado de aseguramiento de calidad. Este varía desde la certificación según las normas ISO para obras mayores, hasta una cierto tipo de plan de calidad para trabajos menores o sencillos. Es justo decir que los consultores están un tanto preocupados acerca de su papel futuro en un entorno de calidad asegurada.

6.3 Ahorros

En el periodo 1991-95 los ahorros medios fueron los siguientes:

Esto significa un ahorro aproximado de $135 millones en cinco años, sólo por la conservación y gestión de 10,453 kilómetros de carreteras nacionales de Nueva Zelandia.

7. REFORMA INSTITUCIONAL ADICIONAL

7.1 En 1996: Separación de las Funciones de Financiamiento y Gestión.

A partir del 1° de julio de 1996 el Gobierno de Nueva Zelandia introdujo una nueva corporación llamada Transfund New Zealand para hacerse cargo de la " asignación de recursos para alcanzar un sistema vial eficiente y seguro".

Este cambio se hizo para eliminar el conflicto de intereses debido a las labores simultáneas de financiamiento general y de gestión de la red nacional, anteriormente encomendadas a TNZ.

Conjuntamente con el establecimiento de Transfund New Zealand, el papel de TNZ fue cambiado para concentrarse sólo en la gestión del sistema nacional de carreteras de Nueva Zelandia ("operar un sistema de carreteras eficiente y seguro").

7.2 Financiamiento de Modos de Transporte Alternativos

La legislación que entró en vigor el 1° de julio de 1996 permite a Transfund New Zealand financiar opciones alternativas a la vialidad, por ejemplo, transporte de pasajeros, transporte de troncos en barcazas, provisión de servicios complementarios a un proyecto vial. Aunque los procedimientos para evaluar estas alternativas no han sido terminados aún, los resultados permitirán soluciones más integradas de transporte terrestre

Queda pendiente determinar cómo este cambio legal afectará el desarrollo del sistema vial.

7.3 Transfund New Zealand

Transfund New Zealand tiene un directorio formado por cinco miembros:

Los miembros del directorio son designados por el Gobernador General a recomendación del Ministro de Transporte, teniendo en cuenta que posean conocimientos especializados que aseguren que Transfund alcance sus objetivos. El Apéndice 2 indica los miembros actuales y su filiación.

El personal de TNZ que anteriormente llevaba a cabo las funciones de financiamiento, aproximadamente 25 personas, ha sido transferido a Transfund. Esto deja a TNZ con unos 125 empleados.

7.4 Auditoría

En su calidad de organismo responsable de administrar los fondos para alcanzar un sistema vial eficiente, Transfund New Zealand efectúa auditorías financieras y técnicas a las obras finalizadas y a las entidades que tienen a cargo vías públicas que reciben recursos del Fondo de Transporte Terrestre. Tales auditorías incluyen:

Además de las auditorías formales, se hacen auditorías internas y revisiones puntuales, para promover mejoras en la calidad.

8. OBSERVACIONES

8.1 Servicios de Consultoría

El aspecto más mensurable de los servicios de consultoría es el precio, aunque no es necesariamente un buen indicador de valor obtenido por el dinero invertido.

La economía de Nueva Zelandia estaba relativamente deprimida en 1991. El gran volumen de obras licitadas por TNZ animó a numerosos interesados a incursionar en el campo de los caminos, lo que posiblemente no hubiesen considerado si las circunstancias hubiesen sido otras. Los precios iniciales eran comúnmente 50% de lo que se había pagado a la Works Corporation. Este precio fue forzado no sólo por el mercado, sino también por el deseo de numerosos postores de lograr una participación significativa en el mercado y un historial por haber llevado a cabo con éxito trabajos para TNZ.

Sin embargo, durante los últimos 3 a 4 años, los precios han aumentado en 10-20%. Esto es en parte un reflejo de un mercado más desarrollado, pero pienso que también refleja el deseo creciente de TNZ de obtener la mejor calidad posible de la consultoría. La mayoría de los concursos de consultoría atrae entre dos y seis participantes. En la mayor parte de Nueva Zelandia, la gestión de la red y los proyectos es disputada por tres o cuatro de los mayores actores del mercado, con quizá uno o dos otros postores adicionales. En nuestra opinión, un mercado con tres de consultores calificados, capaces de llevar a cabo una amplia gama de trabajos, incluyendo proyectos de magnitud razonable, apoyados por asesores de segundo nivel, es un mercado aceptable.

Pienso que el beneficio más importante que TNZ ha recibido, es que ha estado forzado a especificar en forma más precisa lo que desea, o los resultados que pretende alcanzar. En varios casos, ello ha clarificado nuestra propia forma de pensar referente a lo que se requiere, lo cual por cierto tiene que dejarse bien establecido para proporcionar una base consistente a los concursos de consultoría.

La importancia de analizar los costos "para el ciclo completo de vida" es mucho más evidente ahora, que cuando se hicieron los primeros concursos. Ello es quizá en parte la razón por la que TNZ tiende actualmente a privilegiar la calidad final, antes que el costo de la consultoría. En la práctica, casi todas las licitaciones de consultoría son ganadas por el mejor o segundo postor, siempre que hayan presentado un precio por debajo del precio medio de los otros concursantes.

Aunque existen sanciones por incumplimiento, tales como término anticipado del contrato, en la práctica el mayor incentivo para el cumplimiento es la eventualidad de tener que rehacer el trabajo. Un abierto y honesto intercambio con los consultores en relación con su desempeño son de vital importancia. Esto preserva la percepción de integridad del sistema de concursos, y tiene el beneficio adicional de asegurar que los consultores mejoren su desempeño posterior.

Los procedimientos para la contratación de servicios profesionales y obras están publicados en el "Manual of Competitive Pricing Procedures - Volumen 1", editado por Transfund New Zealand.

8.2 Obras Físicas

Aunque las actividades de construcción en las carreteras nacionales han tenido la ventaja de contar con un amplio número de contratistas, los beneficios mayores se han obtenido en el campo de la conservación. Habiendo comenzado con la conservación ejecutándose casi exclusivamente por la Works Corporation, TNZ tiene ahora dos contratistas principales de conservación de calzada. Ambos tienen una participación en el mercado de 35-40%. Los contratos restantes de gestión de pavimentos y de otros tipos de mantenimiento (tales como señalización, alumbrado, control de vegetación, etc.) son emprendidos por un gran número de contratistas pequeños a medianos.

Muchos nuevos contratistas han entrado al mercado durante los últimos seis años. La mayoría de ellos comenzó con contratos relativamente pequeños. Han tenido éxito, progresando hacia trabajos mayores. Frecuentemente se ha señalado que el ahorro en conservación es de aproximadamente 30%. Sin embargo, para actividades intensivas en mano de obra, tales como conservación de la faja, de señalización y demarcación, el ahorro típico es de más de 50% sobre las tarifas anteriores de la Works Corporation. Sin embargo, en el campo de la consultoría, estos ahorros aparentes necesitan ser tratados con gran precaución. El nivel de servicio en que se mantiene la red hasta ahora, es difícil de comparar con el que existía a finales de los ochenta. Actualmente se entienden bien los conceptos de rugosidad, agrietamiento y costos unitarios, para los cuales los antecedentes históricos son menos precisos. Aunque los ahorros en términos monetarios son reales, el mayor beneficio proviene de privilegiar un mejor resultado en las carreteras, que en mantener ocupados a los hombres y la maquinaria.

8.3 Transit New Zealand

El rol de TNZ se ha vuelto mucho más claro debido a la evolución descrita antes. Además, con la separación de las tareas de financiamiento de las de gestión a raíz de la creación en 1996 de Transfund New Zealand, TNZ es ahora esencialmente el operador de la red de carreteras nacionales. Nuestro objetivo de "operar un sistema de carreteras nacionales eficientes y seguras" está establecido más claramente. Un creciente nivel de profesionalismo y el deseo de ser un adquirente inteligente de servicios de consultoría y de obras incentiva firmemente al personal de TNZ a alcanzar las metas propuestas.

Probablemente el beneficio más significativo es comprender y atender debidamente a nuestro verdadero cliente - el usuario de las carreteras.

9. CONCLUSIONES

La reestructuración del sector transporte terrestre siguió a otros cambios similares en muchos otros sectores públicos de Nueva Zelandia. Ha obligado a los organismos responsables del transporte terrestre a rendir cuentas y ha transferido parte del trabajo del sector público al privado. La introducción de los cargos a los usuarios y del fondo vial, proporciona un ambiente más estable para el desarrollo de políticas y la toma de decisiones estratégicas de inversión. Las innovaciones en el modo de operación están a la luz del día. Los cambios resultantes han traído y continuarán trayendo considerables ganancias de eficiencia, beneficiando la economía de Nueva Zelandia y ayudando a mejorar la competitividad de los negocios en general.

La licitación en gran escala de todos los servicios de asesoría y obras requeridos para la conservación y mejoramiento de la red de carreteras nacionales ha traído beneficios considerables, tanto en calidad como en precio. La disciplina que impone la clara definición de roles, y la fijación explícita de procedimientos y políticas han significado que cada organismo tiene la capacidad de innovar y mejorar el valor de todo el sistema, a la vez que es posible demostrar públicamente la eficiencia a través del proceso de licitación.

La reforma de la institucionalidad vial llevada a cabo en Nueva Zelandia ha sido un éxito si consideramos que siendo los cargos a los usuarios los mismos que en 1988, se están efectuando más obras ahora que antes. Esto es una verdadera proeza, dado que la inflación en este período ha sido aproximadamente del 37% y el tránsito ha aumentado en 35%.

10. EL FUTURO

A.P. Talvitie, del Banco Mundial (Referencia 4) ha resumido el proceso de reforma que se ha estado llevando a cabo alrededor del mundo, identificando cinco etapas:

Fase I: Organización tradicional para la construcción y el mantenimiento. Un ministerio de Obras Públicas tradicional, a nivel nacional o estatal, que emplea un gran número de trabajadores.

Fase II: Identificación de funciones de cliente y proveedor. Mayor énfasis en la eficiencia del suministro de servicios y el comienzo de la contratación de trabajos. Los organismos de obras públicas tienden a ser reemplazados en la fijación de políticas por un Ministerio de Transporte.

Fase III: Separación de roles de cliente y proveedor en organismos diferentes. El creciente énfasis en políticas, especialmente ambientales, y la continua tendencia hacia una mayor efectividad, presionan en favor de la separación entre cliente y proveedor. En esta etapa, los proveedores tradicionales de servicios públicos son normalmente transformados en empresas del Estado.

En esta etapa aparece generalmente un directorio para administrar el financiamiento.

Fase IV: Transformación en empresa o privatización del organismo proveedor de servicios. En esta fase los organismos proveedores de servicios, de propiedad del gobierno, son por lo menos transformados en corporaciones o empresas o incluso privatizados, ya sea por su venta o entrega de sus actividades al sector privado.

Normalmente, en esta etapa aparece un financiamiento dedicado para los caminos.

Fase V: El organismo cliente se transforma en empresa del Estado. En esta fase el organismo encargado de las vías llegará a ser el propietario formal de los caminos en representación del gobierno y los administrará como una corporación estatal.

Podría haber una sexta fase, la cual implicaría alguna forma de privatización de algunos caminos o de toda la red vial. Esto ha acontecido, en forma limitada a través del mundo, aunque ningún país haya privatizado aún su red total o transformado en empresa a la agencia vial, y enfrentado todas las consecuencias correspondientes un monopolio natural. Además, casi todos los acuerdos de privatización (concesión) hasta hoy día han tenido una fecha de término después de la cual la vía es devuelta al Estado.

La gestión vial y los organismos viales a través del mundo se encuentran actualmente entre las fases I y IV de las cinco etapas de Talvitie, dependiendo de la orientación específica del Gobierno en el proceso de reforma. Sin embargo, la tendencia ha sido avanzar hacia la fase IV. Cada país ha adoptado diferentes métodos de reforma y se ha movido a diferente velocidad, pero casi todos han seguido la secuencia sin omitir etapas.

Un importante estudio está en desarrollo en Nueva Zelandia: el Land Transport Pricing Study (estudio de tarificación del transporte terrestre), cuya intención es determinar los costos totales de operar el sistema de transporte terrestre, incluyendo las externalidades. Los costos serán distribuidos entre vehículos ligeros y pesados, y tendrán en cuenta la seguridad, el entorno y los efectos de la congestión.

Un resultado preliminar de ese estudio es que necesitamos decidir nuestra estructura deseada para el futuro antes de implantar el modelo de costos. Por ello, se ha entregado para comentarios el documento "Opciones para el futuro". Las opciones varían entre nuestra posición actual y modelos empresariales para el organismo cliente mencionados en la fase V de Talvitie.

Además, se está considerando la posible introducción del sector privado en el financiamiento, construcción y la operación de carreteras.

Anexo 1: JUNTA DIRECTIVA DE TRANSIT NEW ZEALAND

Transit New Zealand tiene una junta directiva compuesta por 7-10 miembros, que no representan a sectores específicos, y son nombrados sólo por su competencia para alcanzar los objetivos de TNZ. Son nombrados por los ministros de Finanzas y Transporte, así como a su presidente y vicepresidente.

La Junta tiene actualmente los siguientes integrantes:

Es senior partner en una compañía de contabilidad y miembro del directorio de Transfund New Zealand.

Asociado principal retirado de una compañía de contabilidad y director de empresas. Es presidente de Capital Coast Health.

Es abogado y director de Port of Marlborough Ltd. Es también miembro del concejo de Marlborough District y del directorio de Transfund New Zealand.

Profesor senior en gestión agrícola en la universidad de Massey. Director fundador de Agriculture New Zealand.

Director y propietario de una industria carbonífera y antiguo presidente de NZ Coal Merchants Association.

Empresario y anteriormente ejecutivo jefe del concejo del Tauranga District.

 

Anexo 2: JUNTA DIRECTIVA DE TRANSFUND NEW ZEALAND

Transfund New Zealand tiene una junta directiva de cinco miembros:

Los miembros de la Junta son nombrados por el Gobernador General a recomendación del Ministerio de Transporte, teniendo en cuenta que posean conocimientos especializados que aseguren que Transfund alcance sus objetivos principales. La Junta actual tiene los siguientes miembros:

Representa a los gobiernos locales. Fue Presidente de Northland Regional Council y del comité de vialidad y transporte de la Local Government Association.

Es directora de Earth and Ocean Sciences Research de la Universidad de Otago. Es geóloga y sismóloga y tiene amplia experiencia con la reforma del sector gubernamental, particularmente en el sector de investigación científica financiado por el Estado.

Es director gerente de una compañía de transporte privada. Es también Presidente de New Zealand Road Transport Association.

Es un senior partner de una compañía de contabilidad y presidente de Transit New Zealand.

Es abogado y director de Port of Marlborough Ltd. Es también miembro del concejo de Marlborough District y de Transit New Zealand.

 

 

 

REFERENCIAS

 

1. Dunlop, R.J. - Roading Agency of the Future.

 

2. Cairns, M.C. - Commercialising the Management of Roads - The New Zealand Experience. Documento presentado en el seminario del Banco Mundial sobre financiamiento de la conservación vial, Jordania. 3-4 de junio, 1997.

 

3. Rendall, D.R. - Reforming the Ministry of Works and Creating Transit New Zealand. Paper presentado en el taller sobre desarrollo institucional a nivel nacional de la conservación de redes viales nacionales de Filipinas, 29 de mayo, 1997.

 

4. Talvitie, A.P. - International Experiences in Restructuring the Road Sector. Documento presentado en el seminario de capacitación del Banco Mundial sobre gestión y financiamiento viales, 1996

 

5. Wilcox, P.J. - Road Financing in New Zealand. Documento presentado en el seminario del Banco Mundial "Iniciativa de Conservación Vial", Abidjan. 2-6 de junio, 1997.

 

SALVAGUARDIA:

 

Los puntos de vista expresados en este documento pertenecen al autor y no reflejan necesariamente la posición de Transit New Zealand o del Gobierno. Se insta a los lectores a informarse y asesorarse para conocer cabalmente las circunstancias propias y obtener conclusiones independientes.