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REFORMA FINANCIERA E INSTITUCIONAL
DE LA CONSERVACION VIAL

Dr. Gunter Zietlow

Federación Internacional de Caminos (IRF)
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Resumen

Este artículo provee un marco general para establecer un sistema de conservación vial eficaz, eficiente y sostenible. Se plantean alternativas para asegurar un financiamiento suficiente, oportuno y a largo plazo, y para implantar una institucionalidad que sea capaz de llevar a cabo la conservación de manera económica. El concepto fue desarrollado por la Comisión Económica por América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas, con asistencia financiera del Gobierno de la República Federal de Alemania y apoyo técnico de la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ). El concepto presentado se refiere en principio a las condiciones de América Latina y el Caribe. Sin embargo, los principios básicos son igualmente válidos para los países en desarrollo de otras regiones del mundo y también para algunos países desarrollados. Una descripción detallada del concepto se encuentra en el libro titulado "CAMINOS - Un Nuevo Enfoque para la Gestión y Conservación de Redes Viales". Desde hace dos años la Federación Internacional de Caminos, junto con la GTZ, está asistiendo a varios países en América Latina y el Caribe, para implantar ya sea el concepto completo o partes de Los países que participan actualmente en este programa son Brasil, Colombia, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú y Uruguay.

1. INTRODUCCION

"Las grandes redes viales de América Latina y el Caribe muestran preocupantes signos de descuido y abuso. Gigantescas inversiones, efectuadas con miras al largo plazo, se destruyen después de relativamente pocos años, debido a que no existe una conservación adecuada. La mala gestión de conservación de las redes viales de América Latina y el Caribe es la causa de un aumento innecesario en los costos de operación de vehículos y una pérdida anual evitable del patrimonio vial, que se estima en aproximadamente en más de 10 mil millones de dólares anuales. Algunos países gastan inútilmente por esta razón hasta 3% de su Producto Bruto Interno. Tomando en cuenta otros factores como accidentes adicionales, pérdidas en las cargas y pérdida pérdida de tiempo de usuarios, las perdidas para las economías nacionales fácilmente aumentan con un factor dos." Esta alarmante situación motivó a la CEPAL a analizar las causas de la mala conservación en la región y a desarrollar un nuevo concepto para el financiamiento y la gestión de la conservación de las redes viales.

En América Latina caminos han sido la espina dorsal del transporte de pasajeros y de carga en los últimos 50 años. Durante esta época las redes viales han crecido en forma acelerada. Hace varios años la expansión comenzó a disminuir y los caminos empezaron a deteriorarse muy rápidamente. Recursos escasos, sobre todo en la década de los años 80, han contribuido a una asignación decreciente de dinero a la conservación vial. Hacia el fin de la década pasada, varios países en la región gastaban menos que 20% de los montos necesarios para mantener los caminos en condiciones adecuadas. Un ejemplo típico de cómo el gasto del mantenimiento vial ha caído constantemente en esos años se puede ver de figura 1. En el principio de los años 90 la asignación presupuestaria para la conservación vial mejoró ligeramente, pero los fondos fueron usados (y todavía se usan) principalmente para la reconstrucción de redes viales y sólo una pequeña parte se gastó en el mantenimiento rutinario y periódico, que normalmente tiene una relación beneficio/costo mucho mayor que la reconstrucción. Hoy en día, movilizar fondos para la reconstrucción de vías sigue siendo mucho más fácil que para el mantenimiento, debido al hecho que (aún) se pueden obtener préstamos internacionales para financiar la reconstrucción, en tanto que los fondos para el mantenimiento son materia de debate en el poder legislativo y normalmente pierden terreno frente a otras prioridades políticamente más atractivas. Generalmente se requiere gastar al año entre 2% y 3% de la inversión hecha en la red vial sólo por concepto de conservación rutinaria y periódica. Desgraciadamente, incluso hoy, hay países en la región que gastan normalmente apenas entre 20% y 50% de las necesidades de mantenimiento vial. Además, estos fondos, de por sí insuficientes, a menudo se usan ineficientemente.

Normalmente, sólo 1/3 de la red pavimentada principal está en buen estado, 1/3 regular y 1/3 en condición mala. Caminos no pavimentados están en peor estado. Por cierto, la condición de los caminos varía de país a país. Los alarmantes valores indicados corresponden a 10 años atrás, aunque todavía son válidos en la actualidad, a pesar de las enormes cantidades invertidas en rehabilitación vial durante los años recientes. Esfuerzos pasados para mejorar el nivel de financiamiento de la conservación fallaron o no fueron sostenidos. Igualmente resultaron infructuosos los innumerables esfuerzos, principalmente financiados por agencias multilaterales o bilaterales, de mejorar la eficiencia de las administraciones viales de la región.

La lección es clara. Mejoras substanciales de las condiciones de los caminos sólo pueden lograrse mediante una forma completamente diferente de abordar el financiamiento y el manejo de la conservación. En lugar de intentar resolver los muchos problemas aparentes que con frecuencia se presentan como:

es necesario eliminar las causas fundamentales de la mala gestión de las redes viales en América Latina y el Caribe.

Causa número 1:

Experiencias revelan claramente que en casi todos los países en desarrollo, así como también en muchos desarrollados, es imposible asegurar un flujo adecuado y estable de fondos para conservación vial mediante los procedimientos presupuestarios normales, especialmente si su asignación depende del debate político anual.

El mantenimiento de caminos es políticamente poco atractivo; la construcción nueva o la rehabilitación de caminos, los programas sociales o de educación son más "visibles" y producen más prestigio político. Además, la falta de una cultura de mantenimiento y la poca comprensión de las consecuencias económicas de la conservación insuficiente, incluso por parte de los encargados de las vías, hace aún más difícil la obtención de fondos. Pocos países en el mundo, tales como Japón y algunas naciones europeas han sido capaces de asignar recursos suficientes al mantenimiento vial sobre una base sostenible. Éstos son más bien excepciones a la regla y no se pueden tomar como ejemplos de financiamiento eficaz de la conservación vial a mediante impuestos generales. Algunos países de América Latina financiaron durante algún tiempo la construcción, rehabilitación y conservación vial mediante fondos constituidos por impuestos vinculados, especialmente los aplicados a los combustibles consumidos por vehículos motorizados. Ninguno de estos fondos pudo sostenerse a largo plazo. El problema principal radica en que los gobiernos se consideran competentes para disponer de esos fondos y por tanto pueden usarlos, y de hecho, los utilizan para otros propósitos, sobre todo en tiempos de crisis, cuyos efectos a menudo perduran "indefinidamente."

Causa número 2:

Las leyes y regulaciones del sistema de administración pública no permiten una gestión eficiente y eficaz de la conservación vial, a pesar de la buena voluntad de muchos empleados públicos que se desempeñan en esa área.

En América Latina y El Caribe la gestión de conservación vial es llevada a cabo principalmente por departamentos dependientes de la administración pública. En tanto que la construcción, rehabilitación y parte del mantenimiento de caminos se ejecuta por contrato, la planificación, contratación, supervisión y la mayor parte de la conservación se efectúa directamente por dichas reparticiones públicas, que enfrentan los problemas típicos de la administración pública, como exceso de personal, falta de disciplina y control, falta de incentivos y sanciones, e incluso, corrupción.

A fin de mejorar la eficiencia y eficacia de la conservación vial, p. ej.:

sobre bases sustentables, es indispensable reformar el financiamiento, la institucionalidad y el sistema de gestión de la conservación vial, con la participación activa de los usuarios directos e indirectos de caminos y calles. Cualquier reforma que no considere todos estos aspectos corre el riesgo de fracasar.

2. REFORMA FINANCIERA DE LA CONSERVACION VIAL

La mejor forma de asegurar un flujo de fondos adecuado y estable es cobrar a los usuarios una tarifa de conservación a cambio del otorgamiento del servicio de conservación de las vías y no depender de los impuestos. En la mayoría de los países el financiamiento de la conservación por medio de impuestos no ha resultado satisfactorio y sería inconducente asumir que esto cambiará para mejor en el futuro. La conservación de los caminos puede ser tratada como un servicio público similar al suministro de agua potable, teléfono y electricidad, en los cuales los usuarios pagan por los servicios recibidos. Para viabilizar dicho enfoque, se deben cumplir las siguientes condiciones: los usuarios deben pagar en relación al uso de los caminos; quien paga, debe recibir un servicio adecuado de conservación de caminos, y quien no usa los caminos, no debe pagar. Adicionalmente a estos criterios, el sistema de cobros debería ser fácil y económico de administrar y difícil de evadir. El peaje electrónico, aplicado al total de la red vial, parece ser el sistema que satisfaría mejor los criterios mencionados. A cada vehículo podría cobrársele individualmente de acuerdo el uso de cualquier camino en particular. Desafortunadamente, este sistema no se encuentra todavía disponible y no será implementado a gran escala en la mayoría de los países en desarrollo dentro del futuro cercano. Mientras tanto, se recomienda como sustituto el empleo de un esquema de peaje "sombra", el cual usa principalmente el combustible consumido como "medidor del servicio" y refleja relativamente bien el uso de los caminos (ver figura 2). Ello implica que el cargo o tarifa por conservación vial sea cobrado junto con la venta de los combustibles de vehículos motorizados. Complementariamente, se plantea cobrar un cargo fijo de conservación en conjunto con los permisos anuales de circulación o patentes de los vehículos, con la finalidad de cubrir los costos fijos de conservación y paliar la distorsión originada en el hecho de que los vehículos pesados mayores no pagarían cabalmente a través del combustible el deterioro que causan en las vías. La única desventaja de cobrar la tarifa en la forma mencionada es de orden psicológico, ya que la mayoría asume que cualquier recargo en el precio de los combustibles y en el permiso de circulación serían "impuestos" destinados a financiar los gastos generales del gobierno y las municipalidades, y no necesariamente una provisión para los servicios de mantenimiento. Por lo tanto, es extremadamente importante identificar y designar inequívocamente estos cargos como tarifa de conservación de caminos y acumular lo recaudado en un fondo separado, independiente de cualquier otro fondo gubernamental, departamental o municipal, y asegurarse de que los dineros sean usados solamente para la conservación vial.

De ese modo, el precio detallista de los combustibles continuará conteniendo un impuesto para financiar los gastos generales del presupuesto gubernamental, uno de los cuales puede ser la construcción y rehabilitación de caminos, y una tarifa de mantenimiento de vías a ser integrada a un Fondo de Conservación dedicado exclusivamente a la conservación de caminos (ver figura 3).

Puesto que los combustibles se emplean en todos las vías, es justo que todas ellas, es decir, caminos interurbanos, calles urbanas y caminos rurales, deban recibir recursos del Fondo de Conservación Vial. Subsiste la interrogante de hasta qué punto deberían ser asumidos por el Fondo los costos de conservación. Este tema es especialmente relevante para vías de tránsito muy bajo, ya que las tarifas de conservación "recolectadas" en ellos son manifiestamente insuficientes para cubrir los costos de conservación. Por diversas razones, parece que el Fondo de Conservación tendría que contribuir en una proporción algo mayor que lo recaudado en esos caminos mediante las tarifas de conservación. Los montos podrían ligarse a una serie de criterios o simplemente asignarles un valor fijo por kilómetro. Fijar estas cantidades podría ser parte de la toma de decisiones internas del Fondo, en la cual los usuarios deberían tener participación.

Dado que una de las condiciones de una tarifa de conservación es que solamente los usuarios de caminos deberían pagarla, debe resolverse el tema del diesel no consumido en caminos. Hay varias opciones para manejar este problema. Una posibilidad es diferenciar químicamente ambos diesel, agregando una substancia a aquel que no va a ser usado en los vehículos camineros. Este método está en uso en muchos países desarrollados y requiere, ya sea de un buen sistema de control o de usuarios de caminos muy disciplinados. Otra posibilidad es dar un descuento equivalente a la tarifa de conservación a quienes no consuman el diesel, en vehículos camineros. Esto es bastante fácil de manejar en el caso de generadoras de energía y otras instalaciones que usan grandes cantidades de diesel, mientras que es casi imposible de administrar en relación a usuarios en pequeña escala, como los agricultores. En este caso podrían aplicarse otros métodos de compensación, como asignar a los caminos rurales más fondos de conservación que los que les correspondieran según el sistema de asignación de fondos.

¿Cuánto se requiere normalmente para cubrir la conservación de la red vial de un país? Sobre la base de análisis efectuados en varios países de América Latina, se necesitan entre 7 y 9 centavos de dólar de Estados Unidos por litro de combustible para cubrir los costos de conservación de la red vial completa de un país, si ésta fuera la única fuente de recursos y los caminos estuvieran en condiciones mantenibles. En la mayoría de los países, extensas partes de la red vial requieren ser rehabilitadas antes de que puedan considerarse en condición mantenible y recibir recursos del Fondo de Conservación Vial. Las tarifas a cobrar en conjunto con el precio de los combustibles podrían ser reducidas consiguientemente si, como se indicó más arriba, se aplican tarifas de conservación adicionales a los vehículos pesados.

Una pregunta que se formula a menudo en relación a las tarifas viales es ¿por qué no se usa el sistema de peaje convencional para pagar por la conservación de caminos? Desafortunadamente, el costo de recolección del peaje es bastante alto. Sólo para caminos con más de 1500 vehículos por día se puede considerar que el costo se sitúa dentro del rango razonable de 10% - 30% de lo recaudado, dependiendo del nivel de los peajes y del tránsito. Por lo tanto, este sistema es económicamente viable sólo para un pequeño porcentaje de caminos, que representa menos del 5% de los caminos de América Latina, y no puede resolver el financiamiento de la conservación de la red total de un país. Los peajes podrían contribuir a recuperar los costos de conservación de los caminos, pero ello conllevaría un "doble pago" (peajes más tarifas por conservación de caminos), por lo que no son recomendables para este propósito. Los peajes deberían ser usados preferentemente para recuperar los costos de construcción o rehabilitación, mientras que el costo de mantenimiento debería ser asumido por el Fondo de Conservación de Caminos.

Podría ser difícil convencer a los usuarios que paguen una tarifa adicional de conservación de caminos, dado el argumento que el gobierno ya recibe suficientes pagos mediante los impuestos sobre los combustibles, los permisos de circulación, etc., para cubrir el costo de la construcción, rehabilitación y conservación de los caminos. Tal vez sería igualmente difícil persuadir a los gobiernos a renunciar a parte de "sus" impuestos y así dejar un espacio para cobrar tarifas de conservación de caminos de tal forma que los precios al usuario de los combustibles no fueren afectados. Lo concreto es que los usuarios enfrentan las consecuencias de una conservación vial deficiente en la forma de mayores costos operacionales de los vehículos. La inversión en conservación vial de sólo 1/3 de los sobrecostos de operación vehicular gastados actualmente por mal estado de los caminos permitiría ahorrar al usuario los otros 2/3 (ver figura 4).

Muchos usuarios de caminos no están conscientes de estas realidades. Si supieran que podrían ahorrar pagando una tarifa de conservación de caminos, la mayoría de los usuarios estaría dispuesta a pagar, aun cuando ello signifique un adicional a lo que pagan en forma de impuestos sobre combustible y otros impuestos relacionados con los vehículos, pero sólo si es que ellos pueden estar seguros de que los fondos reunidos por medio de las tarifas serán usados únicamente para la conservación vial. Por otro lado, los gobiernos podrían estar de acuerdo en disminuir los impuestos de combustibles en la cantidad que efectivamente asignan a la conservación vial, si la responsabilidad de la preservación de la red vial se entrega al Fondo de Conservación Vial.

3. REFORMA INSTITUCIONAL DE LA CONSERVACION VIAL

Con el fin de asegurar una gestión eficiente y eficaz de la conservación vial, se recomienda crear una institución que salvaguarde el interés público en el sentido de mantener los caminos en buenas condiciones, y de transferir la responsabilidad de la gestión de la conservación desde el sector público al sector privado.

¿Cómo se puede salvaguardar el interés público preservando los caminos en buenas condiciones?

En la actualidad, en la mayor parte del mundo en desarrollo, la responsabilidad de mantener la red vial en buenas condiciones recae en organismos viales pertenecientes a la administración pública y en el ministerio del ramo. Pero difícilmente en esas instituciones alguien se aflige si ello se hace bien o no. Nadie afronta verdaderas consecuencias si no se preservan los caminos en buenas condiciones. A menudo ni siquiera se conocen cabalmente las condiciones de los caminos bajo su jurisdicción, menos aún se sabe el valor patrimonial de la red vial (el cual suele ser el mayor o uno de los mayores activos bajo responsabilidad gubernamental) o si ese valor patrimonial se acrecienta o disminuye. Cualquier empresa comercial que descuida su activo en esa forma pronto saldría pronto del negocio. Los que de hecho tienen que sufrir las consecuencias de la mala conservación de los caminos son los usuarios. Por lo tanto, ellos son los que tienen un interés directo en mantener los caminos en buenas condiciones y consiguientemente deberían tener un control más directo en el gasto de conservación vial. Una forma de lograr tal control es crear un Consejo de Conservación Vial, entidad pública con total autonomía financiera, administrativa y técnica, y con participación activa de los usuarios de caminos. Dependiendo del tamaño de un país, podría haber, ya sea en forma subordinada o independiente, consejos de conservación para las distintas categorías de caminos y/o distritos viales. Las principales atribuciones de tales consejos de conservación deberían ser:

Consejos de Conservación Vial existen en varios países alrededor del mundo, ya sea con funciones ejecutivas como en Nueva Zelandia, Zambia y Honduras (ver cuadro 1), o con funciones de asesoría como en Japón y Tanzania. Basado en las experiencias negativas y positivas habidas en todo el mundo, se pueden establecer ciertos criterios que podrían ayudar a crear Consejos de Conservación y Fondos de Conservación sustentables, siendo ellos principalmente:

  1. Los miembros (directores) del Consejo deberían representar bien a los grupos de interés relevantes, especialmente los usuarios de caminos.
  1. El Consejo debería ser autónomo, con una firme base legal.
  1. Las tarifas deberían reflejar bien el uso de los caminos, deberían ser ajustadas de acuerdo a las necesidades, ser cobradas por el Consejo y depositadas en una cuenta del Fondo de Conservación Vial, y deberían ser usadas esencialmente en la conservación de caminos (mantenimiento rutinario y periódico, incluyendo refuerzos de pavimento y recargue de grava).

Con el fin de ser efectivo, el Consejo de Conservación debe canalizar los recursos, controlando su uso, a otras agencias, corporaciones o compañías, para planificar, ejecutar y supervisar los trabajos de conservación de caminos. Dependiendo de la estructura de administración vial en un país específico, hay varias posibilidades de cómo el Consejo puede operar. La decisión principal a tomar es si el Consejo va a contratar directamente la conservación vial o si aprovechará los organismos o agencias viales existentes. Mientras más efectivas y eficientes sean estas organizaciones, mayor será la opción de que les sea dado un papel que jugar. Si existe una agencia o corporación vial eficiente, un contrato por resultados entre el Consejo y la agencia puede ser una opción viable. En el caso de una administración vial tradicional, el Consejo podría decidir contratar los trabajos de conservación haciendo uso de los conocimientos de planificación y preparación del contratos que ella ha acumulado (ver esquemas 1, 2 y 3 de las páginas 10 y 11). Otra estructura administrativa podría ser que el Consejo contrate la conservación vial a empresas de gestión de conservación vial, las cuales estarían obligadas a mantener a largo plazo los caminos en ciertos estándares (ver esquema 4 en la página 11). Para países más pequeños, el tener un Consejo Nacional de Conservación podría ser suficiente; para países más grandes, podría ser una mejor solución el crear tanto consejos provinciales como municipales.

Todavía queda una pregunta: ¿Quién va a contratar y pagar por la construcción, rehabilitación y mejoramientos mayores? En la medida que los gobiernos continúen recibiendo impuestos de los combustibles, parece justo que ellos deban continuar financiando estos trabajos y contratándolos ya sea directamente o dejar que el (los) Consejo(s) de Conservación contraten la obra en su nombre. La segunda solución tendría la ventaja que podría asegurar mejor la calidad del diseño y construcción para satisfacer las necesidades de la conservación vial.

Cuadro 1. Composición y Características de Algunos Consejos de Conservación Vial.

Transfund New Zealand

  • El Consejo tiene funciones ejecutivas y está constituido por cinco miembros seleccionados por su experiencia en transporte terrestre, y por del Gobernador, sobre la base de una recomendación del Gobierno.
  • El Consejo elige a su presidente.
  • Mediante un personal de 23 miembros, el Consejo maneja un fondo vial. Los diseños, obras físicas y supervisión son llevados a cabo por otras agencias.

Consejo Vial Nacional de Zambia

  • El Consejo tiene funciones ejecutivas y está constituido por cinco miembros ex-oficio que representan a ministerios (Hacienda, Obras y Aprovisionamiento, Transporte y Comunicaciones, Gobierno Local, y la Comisión Nacional para el Desarrollo de la Planificación) y siete miembros que representan al sector privado (Cámara de Comercio, Asociación de Transporte Caminero, Asociación Automovilística, agricultores, Instituto de Transporte, Cámara de Ingenieros, Universidad Copperbelt). Todos los miembros del Consejo son nombrados por las organizaciones que ellos representan. Solamente los miembros del sector privado tienen derecho a voto.
  • El Consejo elige a su presidente y vicepresidente.
  • El Consejo controla un Fondo Vial para la rehabilitación y conservación vial y provee asistencia técnica a nueve consejos locales.
  • Todas los diseños, supervisión y ejecución de las obras son realizadas por contratistas del sector privado.

Fondo de Conservación Vial de Honduras

  • La Junta Directiva desarrolla funciones ejecutivas y está compuesta por siete miembros: tres Ministros o Viceministros (Transporte y Obras Públicas, Hacienda, y Economía), un representante de la Asociación de Municipalidades, y tres del sector privado (Cámara de Comercio, Asociación de Empresas de Transporte y Colegio de Ingenieros).
  • El Ministro de Transporte y Obras Públicas es el presidente de la Junta y designa los miembros del sector privado a propuesta de la organización que ellos representan.
  • El Consejo contrata toda la ejecución y supervisión del mantenimiento de caminos con el sector privado y usa el Ministerio de Transporte y Obras Públicas para los propósitos de planificación.

4. REFORMA DE LA GESTION DE CONSERVACION VIAL

Tradicionalmente, la mayor parte de la conservación vial ha sido, y todavía es, ejecutada por la administración vial. Con el fin de aumentar la eficiencia, las administraciones de caminos están comenzando a contratar más y más al sector privado las actividades de conservación vial. Algunas de ellas han llegado al nivel de contratar todas las actividades para la conservación vial, como es el caso de Colombia para la red vial nacional. Generalmente, todavía la planificación, los contratos, y la supervisión de las obras está siendo realizada por las respectivas administraciones viales. Los contratos son otorgados principalmente sobre la base de precios unitarios. La mayoría de los países que han contratado la conservación vial a terceros se han beneficiado claramente, a igualdad de resultados, con ahorros de costos en relación al trabajo realizado por administración directa. Recientes comparaciones de costos hechas en Australia han resultado en economías de hasta un 41% por kilómetro mantenido. Un mercado altamente competitivo de conservación fue un elemento clave en lograr tan altos ahorros. (continuación despues de los esquemas)



ESQUEMAS DE REORGANIZACION INSTITUCIONAL Y FINANCIERA DE LA CONSERVACION VIAL

A continuación se presentan cuatro diagramas de posibles esquemas de reorganización de la conservación vial en conformidad con los planteamientos sustentados por el Programa IRF/GTZ de Conservación Vial. Todas las opciones tienen en común que existe un Fondo de Conservación Vial, que se nutre con los cargos o tarifas de conservación cobrados a los usuarios, los cuales tienen derecho a participar en la toma de decisiones relativas al uso de los recursos. El rol de los usuarios no se explicitó en tres de los diagramas, a fin de no sobrecargarlos. Otro elemento común a todos los esquemas es que el financiamiento de la rehabilitación, la construcción y el mejoramiento de las vías no proviene del Fondo de Conservación, sino de los mecanismos tradicionales, entre los cuales se encuentra el tesoro público.

Esquema 1: se caracteriza porque la administración vial existente conserva sus funciones en el campo de la construcción y rehabilitación de caminos. Actúa como unidad administradora de la conservación, excluido el manejo de los recursos. Para ello, propone el plan anual de conservación y lo somete a la aprobación del Consejo del Fondo; prepara y supervisa los contratos de conservación, los cuales son firmados y pagados por el Consejo.

Las vías de jurisdicción municipal continúan administrándose en la forma tradicional, pero reciben del Fondo recursos para conservación, bajo convenio que fija determinadas condiciones.

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Esquema 2: se caracteriza porque la administración vial existente es reemplazada por una entidad con características de empresa estatal o agencia no sujeta a las restricciones y condiciones de la administración pública. Actúa como unidad ejecutora tanto de la conservación, bajo contrato con el Consejo de Conservación, como de la construcción y rehabilitación viales, bajo mandato del ministerio competente, cumpliendo en cada caso con los términos que se le impongan.

Las vías de jurisdicción municipal continúan administrándose en la forma tradicional, pero reciben del Fondo recursos para conservación, bajo convenio que fija determinadas condiciones.

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ESQUEMAS DE REORGANIZACION INSTITUCIONAL Y FINANCIERA DE LA CONSERVACION VIAL (CONTINUACION)

Las opciones que aquí se muestran no agotan las posibilidades. Por ejemplo, es posible combinar algunos componentes de otra forma, o bien que algunos de ellos sean incluidos en esquemas que no los contienen. Ello ocurre, por ejemplo, con la transformación de la administración vial en una corporación vial; la existencia de fondos regionales (alimentados por el Fondo central), dignos de ser considerados siempre en países medianos y grandes, y las asociaciones de caminos creadas para hacerse cargo de vías locales.

Esquema 3: se caracteriza porque el Consejo asume los pagos de todo el programa de acciones en la red, recibiendo de otras fuentes los recursos de rehabilitación y construcción. Maneja en forma estrictamente separada los recursos destinados a la conservación, de los correspondientes a la construcción. La administración vial existente actúa como unidad administradora, excluido el manejo de recursos; propone los planes anuales de conservación y de obras, y luego de su aprobación, prepara y administra los contratos, los cuales son firmados y pagados por el Consejo.

Las vías de jurisdicción municipal continúan administrándose en la forma tradicional, pero reciben del Fondo recursos para conservación, bajo convenio que fija determinadas condiciones.

Esquema 4: se caracteriza porque la administración vial existente es reemplazada por el Consejo. Este asume la ejecución de la conservación de la red principal y actúa como unidad ejecutora de la rehabilitación y construcción, bajo mandato del ministerio competente. Maneja en forma estrictamente separada los recursos destinados a la conservación, que provienen de los usuarios, de los correspondientes a la construcción, que son aportados por el tesoro público.

Las demás vías, incluidas las de jurisdicción municipal, reciben los recursos pertinentes a través de consejos de carácter regional, que actúan por mandato del Consejo central.

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Ahorros aun mayores pueden ser alcanzados por medio de la contratación de toda la gestión de conservación de redes viales completas a compañías privadas. La tarea de estas compañías es mantener una red vial específica en (buenas) condiciones preestablecidas (niveles de servicio o estándares) y recibir en compensación una remuneración fija preestablecida, surgida de un proceso de licitación. Al no recibir un pago sobre la base de precios unitarios o por trabajos específicos desarrollados, la empresa de gestión de conservación vial tiene un fuerte incentivo de planificar y ejecutar la conservación al menor costo posible, lo que desencadena incentivos para introducir avances tecnológicos y crear nuevas bases para el manejo de la conservación vial. Es crucial para el éxito tener un mercado bien calificado y altamente competitivo, y establecer criterios apropiados en cuanto a las condiciones en que deben conservarse los caminos y supervisar estrictamente el cumplimiento de los niveles de servicio. Hasta ahora ha habido poca experiencia en este campo, pero se pueden esperar ahorros de más de 50% en el costo de conservación vial, en comparación a los trabajos realizados por administración por los organismos viales. Argentina, pionera en la materia, ha entregado cerca de 10.000 kilómetros de su red troncal en concesiones de rehabilitación inicial seguida de conservación a largo plazo de acuerdo a estándares preestablecidos (ver cuadro 2).

Cuadro 2. Contratos de Gestión de Conservación de Largo Plazo. Caso de Argentina

Desde 1991, casi 10.000 kilómetros de la red básica nacional de Argentina está operando bajo el esquema de concesión por un período de 12 años. Cada concesión incluye obras de rehabilitación, conservación vial y servicios de asistencia a los usuarios, como ser ambulancias, remolque, teléfonos de emergencia. Los automóviles pagan peajes de aproximadamente $1.50 dólares por 100 kilómetros. Los vehículos pesados pagan hasta 4 veces esta cantidad. Interesa destacar en este esquema que el concesionario tiene que preservar y parcialmente mejorar las condiciones del camino dentro del período de la concesión. Se ha establecido diversos criterios para definir la condición mínima dentro de la cual deben ser mantenido los caminos. Por ejemplo: el IRI (índice de rugosidad internacional) debe ser menor a 2m/km en pavimentos de concreto asfáltico y menor que 2,9 m/km en tratamiento superficial; las depresiones no deben exceder de 12 mm, las grietas no deben exceder de un cierto índice establecido por la Dirección Nacional de Vialidad (DNV); no deben existir baches; el coeficiente de fricción debería ser superior que 0,4 (medido con un MU-METER); la vegetación no debe exceder cierta altura dentro de una distancia especificada desde el borde del camino; el sistema de drenaje debe ser mantenido limpio, los letreros deben tener un mínimo de reflectividad, etc. El cumplimiento de estas normas es verificado periódicamente por el la DNV y el no cumplimiento es penalizado fuertemente.

Recientemente, Australia otorgó un contrato por 150 millones de dólares australianos para mantener numerosos kilómetros de caminos en condiciones preestablecidas durante los próximos 10 años. Varios otros países han comenzado la contratación por estándares o niveles de servicio o están en el proceso de hacerlo. El proyecto IRF/GTZ de Conservación Vial está dando asistencia a Uruguay, Brasil, Colombia, Perú y Guatemala para el establecimiento de proyectos piloto de ortogamiento de este tipo de contratos a empresas privadas.

5. EL PROCESO DE REFORMA.

Los dos principios básicos de la reforma, (i) poner la conservación vial en el ámbito de "pago por un servicio", y (ii) transferir la gestión de conservación vial desde "el ambiente ministerial" a un "ambiente empresarial", han sido exitosamente aplicados a otros servicios de infraestructura tales como aprovisionamiento de agua y energía, pero son bastante nuevos en los servicios viales. En la construcción de caminos nuevos el modelo COT (construir, operar y transferir) ha tenido una buen desenvolvimiento historia en muchos países y está ganando momentum en muchos otros. Por supuesto, la conservación de esos caminos siempre forma parte del negocio. Hasta ahora, casi todos estos esquemas han cobrado peaje para recuperar sus costos. Aplicar un esquema similar a la rehabilitación y mantenimiento de caminos resulta novedoso, especialmente la idea de aplicar "peajes sombra" en vez del peaje tradicional. Argentina, por ejemplo, está planeando aplicar este último esquema en más de 3.000 kilómetros de su sistema carretero troncal, e Inglaterra está planeando usar peajes sombra para algunas de sus nuevas concesiones tipo DCFO (Diseño, Construcción, Financiamiento y Operación). En vez de cobrar los peajes directamente, las compañías de conservación vial son pagadas por la administración vial (o por un fondo de conservación vial), sobre la base de los volúmenes reales de tránsito o sobre la base de un pago mensual preestablecido.

Con el fin de tener éxito, todos estos esquemas requieren un sector privado muy bien calificado y altamente competitivo, capaz de planificar, construir y mantener los caminos en buenas condiciones. Desafortunadamente, no todos los países se encuentran en condiciones tan favorables. En muchos países, la regla es contar con sectores tanto público y privado débiles. En tales países, transferir la responsabilidad de la conservación vial enteramente al sector privado podría empeorar la situación. Por lo tanto, cada país tiene que encontrar su propia manera de cuándo y cómo emprende la reforma, tomando en consideración su situación específica y sus circunstancias propias. No obstante, debido a las reiteradas críticas sobre lo ineficaz e ineficiente de las administraciones públicas o lo escaso de los presupuestos públicos, en muchos países de todo el mundo hay crecientes movimientos que apuntan a la redefinición del rol del gobierno y en este respecto, el rol de los ministerios y las administraciones viales. La meta principal es reducir el rol del sector público y transferir al sector privado aquellas responsabilidades que el sector privado es capaz de realizar más eficiente y eficazmente. En términos generales, se trata de dejar que el sector privado "juegue" el juego y que la administración pública sea el árbitro que define y controla las reglas. Esto dejaría al Ministerio de Transporte u Obras Públicas a cargo de definir las políticas del sector vial, en consulta con todas las partes interesadas, y asegurar que ellas sean respetadas. En una primera etapa, el rol de las administraciones viales variaría gradualmente de ejecutor de obras a mero planificador y supervisor de contratos, introduciendo más y más principios comerciales en sus operaciones. En una etapa posterior, las administraciones viales podrían ser transformadas en corporaciones de carácter comercial, de propiedad pública o incluso, privada. La administración vial nacional de Nueva Zelandia es un buen ejemplo de haber experimentado exitosamente un proceso completo de transformación (ver cuadro 3). Varias administraciones viales, especialmente en Europa y algunas en América Latina serán las siguientes en intentarlo.

Cuadro 3. Reorganización completa de una Agencia Vial. La Experiencia de Nueva Zelandia.

Antes de 1987, la coordinación del sector vial y la recolección de fondos destinados a él era manejada por cuenta del gobierno por un Consejo Nacional de Caminos (CNC), presidido por el Ministro de Obras y Desarrollo. El CNC actuaba a través del Ministerio de Obras y Desarrollo (MOD) de aquella época, que contaba con 9600 personas empleadas para una amplia gama de actividades desde el diseño de edificios, caminos, regadío, y proyectos de energía. También proporcionaba asesoría normativa en muchos asuntos de importancia mayor, incluyendo planificación urbana y rural, caminos, control de construcción y uso de los recursos de la tierra y el agua. El MOD era un típico ministerio de obras públicas con una mezcla de actividades políticas, reglamentarias y comerciales.

En 1986, el gobierno decidió separar las actividades comerciales del MOD de las funciones normativas y de fijación de políticas, dando para ello un plazo hasta el 30 de septiembre de 1987. A medida que esta fecha se acercaba, el gobierno decidió adicionalmente corporatizar las actividades comerciales al 1º de abril de 1988, y transferir todas las actividades políticas y normativas a otros departamentos gubernamentales.

En dicha fecha, las operaciones y manejo del CNC y las operaciones relacionadas con los caminos fueron transferidos al Ministerio de Transporte, designándose a su ministro como presidente.

En esa época, el transporte de pasajeros era financiado y coordinado a nivel nacional por el Consejo de Transporte Urbano, el cual era una organización semiautónoma. Este Consejo era responsable principalmente por la distribución de fondos a las autoridades locales y por la investigación en el campo del transporte de pasajeros.

El 1º de abril de 1988 el CNC y las funciones viales fueron asumidas por el Ministro de Transporte.

En septiembre de 1989, el gobierno dictó una serie de leyes que reformaron el manejo del sistema de transporte terrestre de Nueva Zelandia. Las medidas principales fueron:

  • Establecimiento del Fondo de Transporte Terrestre. Este fondo, destinado al financiamiento de la red vial, la seguridad vial y los subsidios a los servicios de transporte de pasajeros, recibe las tarifas por peso y distancia pagados por todos vehículos diesel, una proporción del impuesto a la gasolina y los pagos por registro y permiso de circulación de los vehículos.
  • Establecimiento de Transit New Zealand como la nueva organización encargada de la gestión de la red nacional, y del manejo del Fondo de Transporte Terrestre.

A partir del 1º de julio de 1991, se contratan todos los diseños, la supervisión y las obras físicas asociadas con las carreteras estatales sobre la base de licitaciones competitivas. Al mismo tiempo, las autoridades locales que deseen financiamiento del Fondo de Transporte Terrestre para los caminos locales y el transporte de pasajeros, son requeridas de licitar competitivamente todos los servicios y obras, excepto el mantenimiento vial y las obras menores.

A partir del 1º de julio de 1996, a fin de alcanzar mayor transparencia, Transit New Zealand dejó de estar a cargo del manejo del Fondo de Transporte Terrestre, habiéndose creado para ello Transfund (Fondo Vial), organismo autónomo que cuenta con un consejo directivo propio.

Fuente: R. J. Dunlop

Por tratarse de un enfoque radicalmente nuevo, cambiar el sistema actual de financiamiento de la conservación vial desde impuestos a "pago por un servicio" requiere un amplio respaldo de parte de los usuarios, así como también de la aprobación del gobierno y de los políticos que controlan los cuerpos legislativos. La forma más fácil de convencer a alguien de aceptar cambios es demostrarle claramente a cada grupo las ventajas que ellos le reportarían. Esto no parece demasiado difícil en relación a la conservación vial, porque los usuarios finalmente ahorrarán más en costos de operación vehicular que lo que tendrían que gastar en las tarifas de conservación de caminos; además, el gobierno, y en última instancia los contribuyentes, tendrán que gastar menos en futuras rehabilitaciones de caminos. La experiencia revela que los usuarios muy a menudo están deseosos de pagar más si pueden tener la seguridad de que los fondos irán solamente a la conservación vial. Y la mejor manera de asegurarlo es dando a los mismos usuarios control sobre dónde y cómo gastar las tarifas recolectadas. Pocas personas, aunque posiblemente influyentes, podrían perder con la introducción del nuevo sistema de cobros y administración de recursos. Se trata especialmente de quienes están en condiciones de aprovechar el sistema actual para favorecer intereses particulares, de grupos o de índole política, lo cual ciertamente será más difícil en un sistema más transparente controlado por los usuarios. Por lo tanto, la formación de conciencia, la orientación y organización de los usuarios directos e indirectos es esencial para implantar tal reforma. Los grupos típicos a incluir en este proceso son, por ejemplo, las organizaciones de transporte de pasajeros y de carga, asociaciones de automovilistas, asociaciones de agricultores, cámaras de comercio e industria, y asociaciones de caminos. Un buen ejemplo de cómo ganar el apoyo de los usuarios viales para tales reformas es dado por el Consejo Vial Nacional de Zambia (ver cuadro 4).

Cuadro 4. Fomentando el Apoyo Público. El Caso del Consejo Vial Nacional de Zambia.

Un elemento importante en la estrategia para involucrar a los usuarios en la gestión de la conservación de los caminos y ganar su apoyo, fue la publicación en dos diarios de un suplemento destinado a informar al público sobre el establecimiento del Consejo Vial Nacional. Esto ha sido seguido por comunicados de prensa mensuales en la forma de avisos publicitarios, para informar al público de las actividades del Consejo y del financiamiento de la conservación vial realizado por el Consejo. Esto ha hecho que los caminos sean un candente tema de debate. Los políticos, consejeros, contratistas, consultores, usuarios y editores de prensa continuamente escriben en los diarios sobre el mantenimiento de las vías. Los usuarios de los caminos han sido sensibilizados al extremo que no hay día en que no aparezca alguna noticia sobre los caminos en diarios y revistas y en los medios electrónicos.

Otra iniciativa para informar, involucrar y ganar el apoyo público para la gestión vial, ha sido el lanzamiento de un programa radial semanal en el servicio informativo de la Corporación Nacional de Radio de Zambia, en inglés y en otras siete lenguas locales. Este programa informa de las acciones tomadas y del progreso logrado en la gestión de la conservación vial a través de los aportes de los usuarios por medio de la tarifa de conservación y el Fondo Vial. Estos programas no son financiados por el Consejo, sino que son auspiciados por entes interesados, personas clave y usuarios.

El Consejo Vial Nacional ha lanzado un programa nacional de conservación vial dirigido por los usuarios. Este programa se ejecuta a través de nueve Ingenieros Provinciales de Vialidad y los 61 consejos distritales del país. Los usuarios de caminos, representados en los comités coordinadores distritales y provinciales, y a través de los Ingenieros Provinciales, presentan un programa de conservación de los caminos principales y troncales. Este programa es coordinado por el Ministerio de Obras y Aprovisionamiento a través del Director de Caminos. El financiamiento de la conservación de los caminos principales y troncales está en forma continua a cargo del Consejo, sobre la base de presentación de un programa y estimación de costos hechos por el Director de Caminos.

La conservación de las vías distritales o urbanas y de los caminos secundarios es financiada a través de los 61 Consejos de Distrito. El Consejo estima que la existencia de los consejos distritales es el mejor aliciente para que los usuarios participen en la gestión de los caminos. Los representantes electos en los 49 consejos de distrito, 9 consejos municipales y 3 consejos urbanos, discuten los programas propuestos para la conservación vial esbozados por los respectivos directores de obras, acuerdan las prioridades, y así participan activamente en la gestión de los caminos. Más aún, los representantes electos participan en la definición de procedimientos para convocar a licitaciones, en la evaluación y selección de los ganadores, y aprueban la adjudicación de los contratos sobre la base de las recomendaciones de ingenieros consultores.

Fuente: R. A. Jhala

A menudo surge la pregunta de si incluir o no el financiamiento de la rehabilitación vial también en el esquema financiero expuesto. Esto depende de si los usuarios están deseosos de pagar también por ella. Los usuarios podrían argumentar que la rehabilitación vial es necesaria solamente porque el gobierno no dio prioridad a la conservación de los caminos, y podrían mostrarse reticentes a financiarla. En la medida que los gobiernos encuentren suficientes recursos o sean presionados, los usuarios podrían tener éxito con esta línea de argumento. Si las administraciones públicas no son capaces o no desean movilizar suficientes recursos propios, organismos externos de crédito, como el Banco Mundial o los Bancos Regionales podrían acceder al cofinanciamiento de la rehabilitación de caminos (lo siguen haciendo hasta la fecha). En caso contrario, los usuarios tendrán que aceptar que los costos de rehabilitación sean cubiertos por las tarifas de conservación vial. Algunos países, tales como Zambia, permiten que la rehabilitación sea financiada por el Fondo Vial. Puesto que muchos países se ven enfrentados con un alto porcentaje de su sistema vial en mala condición, tal que requiere primeramente la rehabilitación, antes de que la conservación regular pueda llevarse a cabo, podría ser necesario para algunos de ellos incluir temporalmente el financiamiento de la rehabilitación en el esquema de financiamiento. Esto por supuesto será reflejado en los niveles tarifarios, los cuales, por razones inflacionarias, deberían subir sólo gradualmente, para permitir un ahorro paralelo en el costo operacional de los vehículos.

Desde las postrimerías de los 80, redes viales completas estaban cayendo en colapso en numerosos países en desarrollo, como fue el caso de Perú, por ejemplo, y puesto que los gobiernos empezaron a reconocer que el sistema financiero e institucional actual de la conservación vial es la raíz del problema, mucho países, especialmente en el mundo en desarrollo, han comenzado a encaminarse hacia una reforma. Hace más de cinco años, y con la ayuda del Banco Mundial y de donantes bilaterales en lo que fuera llamada la Iniciativa de Mantenimiento Vial, varios países de África comenzaron a reformar sus sistemas de conservación vial, creando consejos viales con la participación de usuarios que vigilan los fondos destinados al financiamiento de la conservación y parcialmente también la rehabilitación vial. Hasta ahora, Zambia, Tanzania, Sierra Leona y Ghana han tenido éxito en establecer consejos viales. Zambia llegó más lejos, creando un consejo con facultades ejecutivas en el cual solamente los representantes del sector privado tienen derecho a voto (ver cuadro 1, página 8).

El concepto desarrollado por la CEPAL ha sido un instrumento útil para que la reforma de la conservación vial tome forma en América Latina y el Caribe. Tanto el desarrollo de este concepto y su divulgación en la región, como un ambiente favorable a los cambios, hicieron que varios países se hayan sensibilizado en favor de la reforma. Hasta ahora sólo hay un Consejo de Conservación Vial en Guatemala, el cual maneja un Fondo de Mantenimiento Vial, pero otros países como Honduras, Costa Rica, Nicaragua y Colombia están bien avanzados en sus esfuerzos hacia la reforma de sus sistemas de conservación vial. Cada país se ve enfrentado a una situación diferente y por lo tanto debe moldear su propia y única solución a su problema, pero todos están siguiendo los principios básicos que rigen la reforma.


1. El concepto de conservación debe entenderse como todas las actividades necesarias para preservar a corto, mediano y largo plazo las vías en buen estado y lograr así su adecuado y permanente funcionamiento. La presente propuesta abarca la conservación de todas las vías, es decir, carreteras, caminos rurales o suburbanos y calles urbanas existentes en el territorio nacional pertenecientes al dominio público.

2. La reconstrucción de caminos pavimentados consiste en confeccionar una nueva estructura de pavimento, previa demolicion parcial o total, como consecuencia de su avanzado deterioro, del pavimento existente y sus capas subyacentes en mas de 10% de su superficie, como consecuencia de su avancado deterioro. En el caso de vias no pavimentadas, la reconstruccion implica rehacer parcial o totalmente las obras que configuran la explanda de la via en más de 10% de su longitud.

3. El mantenimiento periódico consiste en confeccionar un tratamiento bituminoso o una capa de asfalto, para reforzar el pavimento, o en el caso de los caminos de grava una capa adicional de material pétreo, haciéndose estas operaciones en forma “periódica”.

4. Economistas del Ministerio de Hacienda a menudo argumentan que éstos son impuestos vinculados. Sin embargo, debe aclararse que hay una clara distinción entre los impuestos y los cargos por servicios. Los impuestos son definidos por la ley, no conllevan una relación directa entre origen y destino de los fondos y son cobrados por los gobiernos. Los cargos por servicios están directamente relacionados con los servicios proporcionados, cubren sus costos y son cobrados por la entidad que proporciona los servicios. Los impuestos son principalmente para financiar servicios públicos que no generan suficientes ingresos para auto financiarse, como son la educación y la salud básicas, la administración pública o la defensa. En contraste, la conservación de caminos bien puede ser financiada por medio de cargos a los usuarios.


REFERENCIAS

Dunlop, Robin J. 1995. A Comprehensive Reorganization of a Road Agency. The New Zealand Experience, presentación en el Banco Mundial, 13 de septiembre, 1995.

Heggie, Ian G. 1995. Management and Financing of Roads - An Agenda for Reform, World Bank Technical Paper Number 275, Africa Technical Series, Washington D.C.

Jhala, Raymond A. 1995. Ownership: Involvement of Road Users in the Management of Roads. Paper presentado en el XX Congreso Mundial de Carreteras, Montreal.

Schliessler, Andreas, and A. Bull. 1994. CAMINOS - Un Nuevo Enfoque para la Gestión y Conservación de Redes Viales, CEPAL, Comisión Económica para América Latina y El Caribe, Naciones Unidas, Santiago de Chile.

Zietlow, Gunter J. 1996. Financial and Institutional Reform of Road Conservation in Latin American and Caribbean Countries. Paper presentado en la conferencia NASTO 95/PROVIAL en Puerto Rico.


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