CONTRATO DE MANTENIMIENTO VIAL
POR ESTANDARES EN VIAS DE TRANSITO
DE LA ZONA OESTE
DE LA CIUDAD DE MONTEVIDEO

 
 

INTENDENCIA DE MONTEVIDEO
URUGUAY
Tel.: 908 72 13/Fax:  908 72 15

 



 

BIENES PUBLICOS  

La exposición sobre el contrato de mantenimiento por estándares amerita una introducción sobre las características de los bienes públicos, ya que la red vial urbana, actualmente, es lo que los economistas llaman un bien público.

En la teoría económica, son reconocidas diversas fallas del mecanismo del mercado de libre competencia en respectivas situaciones. Se considera idóneo el mecanismo del mercado cuando los agentes privados librados a su propia iniciativa y persiguiendo su propio interés alcanzan, guiados por la mano invisible que mencionaba Adam Smith, el óptimo social. Se considera inapropiado el mercado como asignador de recursos cuando actuando irrestrictamente el resultado alcanzado se sitúe en un punto subóptimo.  
 

Las curvas de oferta y demanda emanan de condiciones del mercado, como ser preferencias de los consumidores, ingreso disponible, costo de los factores de producción, etc.

Vale la aclaración de que este es un análisis instantáneo de un mercado de competencia perfecta.

Ni la curva de demanda ni la de oferta son inmutables con el tiempo y son escasos los mercados de competencia perfecta, prevaleciendo la llamada competencia monopolística.

Sin embargo los análisis de la competencia perfecta no pierden sustancialmente validez.

La curva de oferta es en realidad la curva de costos marginales del productor. En un modelo simplificado, un productor que se encuentra ante una curva de demanda dada sobre la que no puede incidir (se le define como tomador de precios), está dispuesto a producir una unidad más si el precio que obtiene por ella es superior a lo que le cuesta producirla en el margen, o sea la derivada de su costo total.

Moviéndonos sobre la curva de costos marginales, percibimos que producirá hasta que su costo marginal sea igual al precio.

Por consiguiente, la curva de oferta es la de los costos marginales del productor.

En la figura 1 la curva de demanda indica la valoración que la sociedad hace del bien. Por ejemplo al precio P1 está dispuesta a adquirir Q1 unidades y está dispuesta a adquirir una más a un precio algo inferior, de ahí la pendiente negativa de esta curva.
 

En un mercado de competencia perfecta, el productor, quien por si solo no puede ejercer influencia sobre el precio de su producto, se encuentra ante una curva de demanda por parte de los consumidores, quienes tampoco por si solos pueden influir sobre el precio de la mercadería, sea esta un bien o un servicio.

En la figura 2 vemos que por la forma de la curva de demanda, sabemos que en verdad la sociedad está dispuesta a pagar por la adquisición de P unidades, una cantidad equivalente al área encerrada entre la curva de demanda, la vertical AQ y ambos ejes coordenados, es decir que se trata de la integral entre el origen y Q de la curva de demanda.

De este modo, dado que paga por P unidades el producto PQ, el área sombreada sobre PA entre la curva de demanda y el eje de precios, se considera un excedente para el consumidor, vale decir que este consigue satisfacer sus demandas pagando un monto inferior al que estaba dispuesto a pagar.

De manera análoga, se llega a la conclusión, para la curva con pendiente positiva de oferta, que el área sombreada debajo de PA entre la curva de oferta y el eje de precios, es un excedente para el productor.

Una vez asumido tal concepto, que refiere a la optimización social de los recursos en el sentido definido por Pareto para un mercado con muchos bienes, surge con claridad que cualquier otra cantidad comerciada en este mercado proporcionará menos excedentes y por lo tanto no será óptima. Si por ejemplo, se comerciaran Q1 unidades al precio P1 se perdería el excedente social representado por el triángulo ABC, además de ocurrir una transferencia P1 BCD desde los consumidores hacia los productores.

Análoga consideración vale para un nivel de producción superior a Q unidades, en el que con relación al punto A de equilibrio se perdería más excedente del productor que el ganado para el consumidor con saldo neto igual a un triángulo de vértice A orientado hacia la derecha y encerrado entre ambas curvas y la vertical que pasa por la cantidad comerciada. Además se produciría una transferencia del productor hacia el consumidor.
 

Falta enumerar las condiciones clave para sostener estos supuestos, en cuya ausencia aparecen diversas imperfecciones en el mercado.

Para que este funcione en el óptimo:

Si un productor genera polución dañando el medio ambiente, y no internaliza ese costo, (no lo computa), sin dudas producirá y venderá una cantidad superior al óptimo social de ese bien, ya que su curva de costos está por debajo de la curva de costos para la sociedad. Hay ejemplos en el sentido inverso.

Si un productor opera en forma monopólica seguramente puede decidir qué cantidad producir ya que nadie más que él ha de suplir de esa mercadería a la sociedad. Puede, conociendo la curva de demanda, seleccionar una cantidad inferior al punto óptimo, con un precio superior al de éste, tal que iguale su ingreso marginal a su costo marginal. Es demostrable que tal cantidad, que maximiza su beneficio total, será inferior al óptimo social y producirá por otra parte una transferencia desde los consumidores hacia el productor.

Valen similares consideraciones para los monopsonios (mercados de un solo consumidor), los oligopolios y los oligopsonios.

Sin embargo, el caso que realmente nos interesa es el de los bienes públicos. 

Las particularidades que les hacen distintivos es que la curva de demanda "ajustada" no corta a la de oferta.

La curva de demanda ajustada, supone una demanda como es habitual en las mercaderías según la valoración de los consumidores, pero la no disposición al pago por razones que atañen a la imposibilidad del productor de cobrar a los usuarios. Como veremos más adelante, esto ocurre con servicios pero no con bienes apropiables.

El ejemplo característico es el de la defensa nacional.

Quien produzca servicios de esta naturaleza no va a poder cobrarlos a todos los beneficiarios, ya que quien no los pagara, de todos modos gozaría de una defensa nacional paga por otros. Es el caso conocido en la literatura anglosajona como el del "free rider" o del viaje gratis.

Esta circunstancia genera la no disposición al pago por todas o casi todas las personas, lo que lleva a una curva de demanda ajustada casi coincidente con el eje de las cantidades. O sea a precio casi nulo.

Tal circunstancia genera una curva de demanda que corta a la de oferta en un punto subóptimo, posiblemente con valores que no cubren los costos marginales del productor y por ende el bien no se produciría.

La característica esencial que debe tener un bien o servicio para presentar el comportamiento aquí descrito es la de no exclusividad.  

La no exclusividad implica que no es posible excluir del consumo a quien no esté dispuesto a pagar.

Un espectáculo futbolístico televisado para abonados puede ser consumido por una cantidad ilimitada de personas, pero hay exclusividad para los abonados.

No se puede excluir del consumo de un espectáculo de fuegos artificiales a quien no pague por él, y por lo tanto este es un bien público.

Usualmente los bienes públicos presentan la característica de que pueden ser consumidos ilimitadamente, es decir que el consumo adicional de una unidad más por una persona, no restringe el de otra.

Todo bien público, si se desea que sea producido, debe ser tomado a cargo por el estado (en sentido amplio). No implica esto que deba el estado ejecutarlo con fuerzas propias, sino sí solventarlo con los recursos que extrae de la comunidad.

Nada, sin embargo, implica que valga el recíproco, es decir que todo monopolio sea un bien público.
 

Hablábamos al principio de la red vial "urbana" y decíamos "actualmente".

Nada obstaría en principio a que se empleara un sistema similar al de las autopistas por peaje para financiar las actividades viales de las redes urbanas, que de tal modo pasarían a ser bienes privados, con interesados en su producción.

Pero hoy, esto generaría el caos debido a la imposibilidad de la instrumentación de un sistema de control de acceso y cobro amigable para el tránsito.

Puede pensarse en alguna vía rápida, en Buenos Aires la hay, pero no es practicable en toda la red.

No parece imposible que en el futuro el avance tecnológico permita, a costos sensatos para toda una red urbana, controles y pagos enteramente automatizados, como ya los hay para autopistas.

Esto podría generar más de un oferente de tales servicios, sea por zonas, sea compitiendo por los mismos flujos vehiculares.

Hoy, no obstante, la red vial urbana es un bien público, que debe estar bajo la tuición de un municipio o de un estado. 

Esto nos sitúa inequívocamente en el caso monopolístico, un solo productor del bien "servicios de infraestructura vial urbana". 

Las posibilidades del Municipio son demasiadas para ser analizadas y no tendría respuesta la pregunta: ¿qué cantidad de servicios viales debe producir para situarse en el punto óptimo social?

Tampoco tiene respuesta similar pregunta que se haga un empresario: ¿Qué nivel de producción maximiza mis beneficios?

Éste se mueve sobre consideraciones marginales, nosotros debemos hacer lo mismo, conseguir niveles de producción de servicios que mejoren el preexistente desde un punto de vista social.

Siempre lo hacemos así, quizás no lo tengamos muy presente. 

La particularidad de la situación es que, como en el caso de la defensa nacional, donde sabemos exactamente a cuántas personas debemos dar servicio, en nuestra infraestructura vial también sabemos, o mejor dicho están dados, la cantidad de viajes y kilómetros recorridos. No parece probable que la cantidad de Km/año recorridos para cada tipo de vehículo pueda modificarse en el corto plazo por ejemplo mejorando la red, dada la poca elasticidad cruzada del consumo de tales servicios con la configuración de la red, ya que tales consumos son casi únicamente sensibles a las condiciones de población, producción, trabajo, ingreso disponible y otros indicadores de carácter nacional.  

Por lo tanto, aún encontrándonos debajo del óptimo social debido a carencias en la malla, o a una deficiente gestión de los flujos de tránsito, en todos los casos, el mantener las vías de primera importancia en condiciones de adecuada transitabilidad, debe hacer crecer el beneficio marginal para la sociedad, si se recuerda que las actividades de mantenimiento son las que con menores costos consiguen mayores economías evaluadas como beneficio social y que entre el 70 y 80 % de los flujos de tránsito medidos en distancia recorrida, ocurre en dichas vías.

En un cotejo entre utilidades marginales para los consumidores y costos marginales para el prestador de servicio, o sea en una evaluación social, la utilidad marginal neta es positiva, por lo que la actividad está justificada.

Esto ocurre independientemente del "precio" que la actividad pueda tener. No es posible asegurar que no está habiendo una transferencia desde los usuarios hacia el productor cuando éste es un contratista, y para ello el concurso público nos asegura que si la hay es la mínima que podemos conseguir.
 

ELECCIÓN DE UN CONTRATO DE MANTENIMIENTO 

Hemos visto que las actividades viales urbanas constituyen un bien público y por lo tanto un ámbito cuya gestión está naturalmente reservada a la esfera de la Administración, Municipios en nuestros casos.

Sin embargo, ¿porqué seleccionar una modalidad de contrato en vez de una gestión por Administración?

Los Administradores debemos preguntarnos, ¿podemos hacerlo por Administración de una manera más económica para la sociedad?, Ya que de ser esto así, no pueden caber dudas de que sería preferible para la sociedad que el Municipio ejecutara las tareas con fuerzas propias.

A nosotros suele ocurrirnos que no podemos, particularmente cuando se trata de tareas complejas que necesitan de un esfuerzo organizacional considerable, de un apoyo logístico refinado y de alta velocidad de respuesta.

Para tentar un principio de respuesta a la pregunta de si podemos hacerlo más económicamente, siempre en términos de rentabilidad social, es un buen ejercicio inquirirnos no qué es la eficiencia, algo que todos sabemos, sino cuáles son los preceptos organizacionales en los que ésta se sustenta. Si podemos aplicar tales preceptos, podemos ser eficientes.

¿Cuáles son los preceptos a que aludimos?.

El motor de la actividad privada es el fin de lucro. Por ello, el sustento esencial para la actividad privada es tener gerencias que persiguen infatigablemente la eficiencia.

No por carecer de tales estímulos necesariamente un Administrador Público habrá de ser ineficiente.

No obstante esto, los mecanismos de asignación de fondos presupuestales, los anfractuosos procedimientos para incurrir en un gasto que ya dispone de fondos, las dificultades para remover al personal ineficiente y motivar a los mejores, las restricciones horarias habituales, las restricciones para disponer de personal de alta especialización, las reglamentaciones de todo género que obstruyen la versatilidad funcional, pueden derivar en que un gerente con capacidad y vocación de eficiencia pueda no lograrla.

Cuanto más sensible es una tarea a la velocidad de respuesta o cuanta mayor especialización se requiera, menos eficiencia puede esperarse de parte de la Administración tal como esta funciona actualmente.  

El contrato de mantenimiento por estándares, inusual, necesitado de operaciones veloces, de coordinaciones en tiempo real, y de versatilidad por parte del ejecutor para asumir condiciones restrictivas en tiempo y espacio, responde a esta clase de razonamiento.

Dirá el tiempo y las estadísticas si acertamos.
 

MONTEVIDEO HOY  

La República Oriental del tiene un área terrestre de 176.215 quilómetros cuadrados y su capital es Montevideo, el más pequeño de sus Departamentos, que con un área de apenas 530 quilómetros cuadrados alberga más del 40 % de la población del país.

Según el censo de 1996 la población total de Uruguay es de 3.156.700 habitantes, y residen en Montevideo 1.338.600 de habitantes. La proporción de vehículos per capita es de uno cada cinco habitantes.

Los datos más recientes, de 1994, sobre la red vial de Uruguay son los siguientes:

Red de jurisdicción nacional :              8.600 km
Red de jurisdicción departamental :   69.300 km
Caminos pavimentados :                   11.400 km
Caminos de material granular :          26.500 km
Caminos en suelo natural (tierra) :     40.000 km

El departamento de Montevideo cuenta con 3.000 km de red vial, de los cuales el 63 % son de hormigón, el 17 % de concretos o tratamientos asfálticos, el 3 % de adoquines el 15 % de material granular y el 2% restante de suelo natural.

Con tales cifras Uruguay tiene los índices más altos de América del Sur de densidad de caminería, 0,025 km por habitante y 0,440 km por km cuadrado de superficie territorial. Montevideo tiene un índice de 5,660 km por km cuadrado de superficie, índice comparable al de París por ejemplo.

La red vial Montevideana fue desarrollada en su mayor parte entre el principio del siglo y el año 1950, cuando se construyeron el 74 % de los pavimenots existentes. Entre 1950 y 1960 se construyó el 11 % de los pavimentos y sólo el 15 % restante entre 1960 y el día de hoy.  

Esto supone, entonces, que el 74 % de los pavimentos superaron largamente su vida de diseño y que el 11% está rebasando esa condición en la actualidad.  

La distribución geográfica de la población en Montevideo presenta una clara inclinación residencial hacia el Este y Sur del Departamento, que con el 20 % del área total alberga el 50 % de la población, presentando una densidad media de unos 65 habitantes por hectárea cuando el total departamental es de 25 y el nacional es de 0,18. En la zona Este y Sur de Montevideo se registran los hogares de mejor condición socio-económica, con los menores índices de necesidades básicas insatisfechas (NBI).

Las vocaciones regionales del Departamento son en la zona referida residenciales en tanto que en la zona Oeste (básicamente al Oeste de la bahía de Montevideo), la vocación es industrial y agrícola, lo que explica las densidades poblacionales.

Asimismo la zona Centro y Sureste posee accesibilidad desde el centro a través de diversas vías alternativas, en tanto que la zona Oeste no está dotada de tantas alternativas de acceso, con lo que entre el 75 y el 80 % de las distancias allí recorridas ocurren sobre las vías de primera importancia.
 

Dado el estado de deterioro que tienen los pavimentos por sus edades y la inexistencia de una política de mantenimiento sistémica, las alternativas para la Administración con los recursos disponibles son:  

- comenzar a reconstruir todos los pavimentos con vistas a alcanzarse en algún momento futuro, aplicándoles una correcta gestión de mantenimiento, un estado de la red total bueno a muy bueno, o bien 

- reconstruir selectivamente algunos pavimentos y aplicarles una adecuada gestión de mantenimiento para alcanzar un estado de regular a bueno en toda la red en un futuro.  

La primera opción se descartó dado que la presión de las necesidades en toda la red son actualmente crecientes por el avanzado estado de fallas de los pavimentos lo que conlleva el riesgo de abandonar la estrategia a mitad de camino. Por otra parte y no menos importante, porque una política de tal índole puede llevar excesivo tiempo para alcanzar los objetivos, y en el transcurso los beneficios recibidos son, para las vías de bajo tránsito, de muy baja rentabilidad cuando no negativa.  

Se adoptó la segunda alternativa para conseguir los mayores retornos económicos para la sociedad, teniendo en cuenta la proporción de distancias recorridas en las vías de primer orden sobre el total.

De este modo se obtienen recúperos inmediatos de la inversión, se consigue alcanzar el objetivo propuesto en el corto y mediano plazo (no más de cinco años para el total de la red), y las operaciones más costosas pero de menor retorno se aplazan hasta conseguir que el estado de conservación de las vías más exigidas permita economías sobre el presupuesto disponible.  

El objetivo es pues, imponer la gestión del mantenimiento como una tarea sistémica y conseguir en la red vial principal departamental, en el mediano plazo, un estado de conservación adecuado.
En el futuro y con otras realidades presupuestales y de estado de conservación de la red principal, podrá pensarse en avanzar en la mejora de los restantes pavimentos.
 

CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO

La Administración sabe perfectamente qué quiere hacer cuando llama a concurso para el contrato que tratamos. Sin embargo considera que puede estar mejor servido el interés público si lo ejecuta un particular bajo tal modalidad.

Las razones que hemos expuesto nos han guiado en la confección de las bases del llamado, en las que se trasunta nuestra convicción de que el empresario privado, movido por su propio interés, con adecuados controles en la ejecución de las tareas, puede ser un buen ejecutor de un contrato no tradicional de mantenimiento.

Nótese la diferencia de objetos que existe entre un contrato de obras y uno de mantenimiento.  

Esta es la diferencia sustantiva del contrato de mantenimiento por estándares con uno de obra tradicional.  

Desde luego que se asume que si algo que interesa a la Administración, no coincide o se contrapone con los intereses del contratista, este debe ser obligado por pliego estatuyendo apropiados requerimientos y multas, lo tradicional para conseguir la conjunción de intereses donde no la hay naturalmente.

Podemos decir que el pliego de condiciones debe ser la sutura que haga coincidir ambos intereses en juego, y cuanto menos puntos, más sólido conceptualmente es el contrato.

En este contrato de mantenimiento por estándares, con la óptica referida, abordamos una imprescindible primera etapa en la que se rehabilitan algunos pavimentos, ya que no es socialmente rentable ejecutar un mantenimiento sobre un pavimento con un alto nivel de deterioro.  

Una aplicación purista del espíritu del contrato hubiera sido acometer esta etapa librando las obras a la decisión del contratista y con un pago no por obra ejecutada sino fijo, el que bien podía ser cero, impeliendo a la empresa a distribuir ese costo en el canon de mantenimiento por el plazo acordado.

Para tal tentativa hubiera sido menester por ejemplo hacer una auscultación confiable y suministrar esta junto con los antecedentes de los pavimentos a los licitantes.

Esta alternativa insumía un tiempo excesivo con relación al disponible y, por tratarse de una primera experiencia, incrementaba el riesgo a asumir por los contratistas, riesgo que naturalmente se traslada a los precios y no sin hacer peligrar el emprendimiento.

Esto nos llevó a decidirnos por una etapa de rehabilitaciones en las que la Administración determina las tareas y paga por rubros de obra ejecutada como es habitual en los contratos de obra.

En esta etapa, no obstante la tradicional modalidad de ejecución y pago, aparece el citado elemento vital que hace a la salud del contrato; la conjunción de intereses.  

Es conocida la responsabilidad decenal de quien ejecuta una obra, relativa a los vicios ocultos de esta. Pero también es conocido que aún apareciendo deterioros imputables al contratista, es rara especie una vez devuelta la garantía tras la recepción final, que la Administración consiga resarcimiento del daño.

En tanto que en un contrato de la naturaleza del que tratamos, será durante la etapa de mantenimiento que aparezca tal suerte de falla, siempre y cuando dicha etapa sea de suficiente duración. Por esto es recomendable, aunque no fácilmente practicable, ejecutar estos contratos con plazos de seis años o más.

La circunstancia reseñada, motiva al contratista a adoptar en la calidad de sus obras una óptica de largo plazo, ya que está cuidando esos pavimentos que cuanto más sanos, más beneficios le allegarán. Ocioso resulta destacar que esta óptica es la que más conviene a los intereses de la Administración, (una manera abreviada de decir los contribuyentes).  

La etapa de mantenimiento propiamente dicha, que en lo posible debe coexistir con la de rehabilitaciones, exhibe igual solidez con relación a los intereses de ambas partes. El contratista está también interesado en un mantenimiento eficiente que le implique la menor cantidad posible de intervenciones.  

Están previstas en el contrato diversas obras de rehabilitación en las que se cambia la categoría del pavimento. En tal caso, dado que se están pagando las rehabilitaciones, el mantenimiento por estándares se paga a precios de la nueva categoría de pavimentos.

El contratista, por su parte, puede ejecutar recapados que cambien la categoría del pavimento y en tal caso la Administración le pagará el mantenimiento a precios del pavimento que existía. Esto motiva que el contratista, si así mejora su rentabilidad, haga recapados en pavimentos caros de mantener pasándolos a una categoría que le resultará de menor costo de mantenimiento, por ejemplo recapar un camino granular o una calle de hormigón con concreto asfáltico.

Puede resultar beneficiado junto con los usuarios que encontrarán una carpeta de rodadura nueva.  

Otro elemento destacable del funcionamiento del contrato es que se ejecutarán cada seis meses campañas de conteos en diversos puntos, y, cada doce meses campañas de pesajes.

A la Administración le interesa tener un conocimiento más preciso del movimiento de los flujos vehiculares con su clasificación sobre la red vial.

El contratista también necesita esa información para una adecuada gestión de mantenimiento. Por esta razón, si bien esto fue requerido en el pliego, no es objeto de pago.  

En el caso concreto de los pesajes, seguramente al contratista le interesa más que a la Administración poder llevar a cabo pesajes con fines punitivos para cuidar la red bajo su responsabilidad. Por esta razón, con una mecánica que reserva a los funcionarios municipales las tareas de detención de vehículos, se le permite a su cuenta efectuar pesajes cuando lo entienda necesario. Las multas son para las arcas municipales y el contratista no puede reclamar mayores costos aduciendo sobrecargas.
 

El contrato de mantenimiento por resultados, obligará al contratista a mantener las vías objeto en determinados estándares de servicio, como por ejemplo sin baches, con fisuración controlada , drenajes limpios, etc.

La red bajo contrato se puede apreciar en la figura 1.
 

 

Figura 1
CONTRATO 1413
 
MANTENIMIENTO VIAL POR ESTANDARES
 
 
TOTAL DE PAVIMENTOS A MANTENER (ENERO 1998): 1.026.758 m² 138 Km.
 
 
  • PAVIMENTOS CON OBRAS INDICADAS POR RUBRO
301.000 m² 51 Km.
  • PAVIMENTOS RESTANTES
725.758 m² 87 Km.
 
 
 

A incorporar al contrato una vez recibidos en forma definitiva

 
 
* Cesar Mayo Gutierrez 7.992 m²  0.6 Km.
* Luis Batlle Berres entre Yugoeslavia e Isla Del Tigre 58.700 m² 11.4 Km.
 
 
 
 
TOTAL DE PAVIMENTOS A MANTENER (JULIO 1998): 1.103.450 m² 150.0 Km.
 

   
 
*TOTAL DE SUPERFICIE DE RODADURA LLEVADA A NUEVO 68.450 m² 45.0 Km.
 
 
 

En la figura 2 se puede ver los indicadores físicos y financieros del contrato, respectivamente.

 
 
Figura 2
CONTRATO 1413
MANTENIMIENTO VIAL POR ESTANDARES
 
INDICADORES FINANCIEROS

Situación al final del primer año del contrato:
 
         CONCEPTO     AREA (m²)      U$S (m² año)    U$S TOTALES
  Rehabilitación       301.000        ----------      3:298.420
  Mant. ASFALTO        150.667         2.28         343.521
  Mant. HORMIGON       567.591         3.72     2:111.439
  Mant. ADOQUINES           7.500         3.12          23.400
  Mant. BALASTO      ------------         2.64    -------------
                                                                                     TOTAL                            5:776.780
 

INDICADORES COMPARATIVOS

Situación al final del tercer año del contrato:
 
         CONCEPTO     AREA (m²)      U$S (m² año)    U$S TOTALES
   Mant. ASFALTO        495.634          2.28      1:130.046
   Mant. HORMIGON       600.316          3.72      2:233.176
   Mant. ADOQUINES           7.500          3.12            23.400
   Mant. BALASTO            ------           2.64           ---------
     TOTALES   1:103.450        3:386.622
 
Situación al final del cuarto año del contrato:
 
         CONCEPTO     AREA (m² )      U$S (m² año)    U$S TOTALES
   Mant. ASFALTO        495.634      1.368        678.028
   Mant. HORMIGON       600.316      2.232    1:339.906
   Mant. ADOQUINES           7.500      1.872          14.040
   Mant. BALASTO        ------------       1.584     ------------
     TOTALES   1:103.450       2:031.974
 
OBSERVACION: los precios incluyen impuestos (23%) y leyes sociales (9.8%) 

Por el plazo de contratación, que se propone de tres años, el contratista habrá de ejecutar las tareas que resulten necesarias para alcanzar como mínimo el estado previsto en los pavimentos, recibiendo a cambio de parte de la I.M.M. un canon fijo mensual como contrapartida.

El contrato prevé una opción unilateral por parte del Municipio de prórroga por tres años adicionales, como acicate para que se mantenga una óptica de largos plazo en las tareas de mantenimiento.

Para abordar un contrato de esta naturaleza, es necesario que la red de pavimentos a ser atendidos esté al menos en un estado regular, entendiéndose por tal la condición de adecuada transitabilidad y de conservación que posibilite el mantenimiento sin necesidad de recurrir a reconstrucciones totales.

Por esta razón, el contrato propuesto distingue conceptualmente dos etapas con sendas modalidades de pago:  

Para la primera etapa, que obliga al contratista a la ejecución de determinadas obras, se fija un plazo de una año y una serie de tareas (demoliciones y retiros, conformación de banquinas, recapados en carpeta asfáltica, lechadas asfálticas, etc), que el contratista irá cobrando por certificaciones mensuales. Se le da un plazo de un año para finalizar con estos trabajos.  

Asimismo, la I.M.M. fija una serie de tareas complementarias que el contratista tendrá que finalizar en el segundo año, con la diferencia respecto a las anteriores que no las cobrará por la modalidad de obra ejecutada, sino que habrá de asumir su financiación teniéndolas en cuenta en la fijación de su canon mensual para mantenimiento. En general estas obras que la I.M.M. solicitará al contratista responden a cambios de categoría de pavimentos o a mejoramientos superficiales, en casos en los que no hay urgencia.  

Finalmente, todos los pavimentos incluídos en el contrato recibirán mantenimiento en forma permanente mediante la modalidad de canon fijo, aunque quedan exceptuados de este pago los que se ejecuten por modalidad de obra durante el primer año, que serán objeto de pago por mantenimiento a partir del mes decimotercero siempre y cuando las tareas previstas estén finalizadas.  

Esta primera experiencia se instrumenta sobre las arterias de la zona Oeste de Montevideo debido a la situación ya mencionada de no haber alternativas a las vías de primera importancia, así como teniendo en consideración la producción agrícola de la zona y su salida hacia los mercados.
 

CONTACTOS CON LOS CONTRATISTAS El primer paso que dimos una vez tomada la decisión de llevar adelante el contrato, fue hacer un relevamiento del estado de la red.

El segundo paso fue mantener reuniones con los posibles oferentes, para explicar el alcance del contrato a licitar y conocer sus opiniones, fundamentalmente atender las inquietudes que manifiestan por los riesgos que perciben.

Ya que el riesgo tiene un costo, cuando pudimos lo evitamos y finalmente los precios ofertados estuvieron alineados con la previsión de oficina, todo en un entorno de un 10 %.  
 

Dado que las operaciones de rehabilitación inicial demandan una cantidad de recurso desusada para el medio, la Administración, no puso reparos para la subcontratación.

De todos modos el contratista debe demostrar capacidad ante el Registro Nacional de Empresas de Obras Públicas y además tanto el contratista como los subcontratistas deben estar inscriptos en el Registro de Empresas Contratistas de Obra en la Vía Pública de la Intendencia Municipal.
 

Se dispuso la creación de un órgano de control con el cometido de controlar el contrato y ampliar o modificar las características de las obras en los casos justificados.

Dicho órgano de control, que debe estar compuesto al menos por dos ingenieros viales, aceptará las tareas ejecutadas por el contratista, controlará el mantenimiento de la red de contrato en los estándares previstos, dará aprobación al empleo de procedimientos no tradicionales en nuestro medio solicitando la fundamentación y documentación correspondientes, autorizará la ocupación de vías por parte del contratista y hará el control administrativo del contrato.

Cabe la observación de que hoy hay tres ingenieros en el órgano de control.  
 

Se marcaron rehabilitaciones iniciales que deben ser ejecutadas en el primer año. Estas tareas se pagan mediante rubros de obra y cuando se trate de tareas no previstas mediante el rubro imprevistos.

Es importante destacar que la flexibilidad para variar los diseños si es preciso y para pagar tareas imprevistas es condición necesaria para abordar esta etapa. Por ello nuestro listado de vías y tareas de rehabilitación a ejecutar en ellas fue presentado con la expresa aclaración de que podían ser modificados los metrajes en obra por el Órgano de Control.  

Para no generar una conmoción en el tránsito, ya que la condición de los pavimentos mereció un alto volumen de rehabilitaciones del orden del 25 % de pavimentos nuevos y casi un 10 % adicional de bacheo, se decidió posponer algunas rehabilitaciones consistentes todas en recapados hasta los 24 meses de contrato. Estas son las que llamamos diferidas, cuya única diferencia con las que llamamos iniciales es que están últimas en la lista de prioridades.
 

El mantenimiento por estándares de la red inicia desde el primer día del contrato. Debido a que los estándares no pueden ser alcanzados en forma instantánea para 150 Km de red, estas tareas fueron secuenciadas de la manera siguiente: La evaluación de los estándares se realiza en forma preceptiva una vez al mes para la confección del certificado de obra de una manera aleatoria, seleccionando tramos de 50 metros cada 500 y una obra de arte de cada 10.

No obstante ello, el Órgano de Control puede hacer evaluaciones sin previo aviso en toda la red en forma permanente y en cualquier lugar.

El indicador por excelencia de la calidad de circulación de un pavimento es la rugosidad.

En nuestro contrato se prevé que aquellos pavimentos que no reciben obras de rehabilitación no podrán incrementar su valor IRI; en tanto que aquellos pavimentos que incluyan la ejecución de capa de rodadura nueva, deberán mantener valores de rugosidad inferiores a 2.0 m/Km en carpeta asfáltica, 3.8 m/Km en hormigón, 3.0 m/ Km en tratamiento bituminoso y 6.0 m/Km en balasto.

Todos estos valores se emplean no con fines punitivos, sino como referenciales.

La rugosidad se medirá una vez al año y el valor de referencia para los pavimentos sin rehabilitaciones será el de la primera campaña.

Los indicadores restantes, que merecen multas en caso de no mantenerse debajo de determinados porcentajes de incidencia, son los habituales: 

Los tiempos de respuesta dependen del tipo de defecto y de la categoría del pavimento.

Se tienen en el cuadro a continuación:

 

PAVIMENTOS HORMIGON CONC. ASFALT. TRAT. BITUM. ADOQUINES BALASTO
FISURAS 7 días 7 días 7 días ------ -----
BACHES 96 hs. 24 hs. 24 hs. ------ -----
POZOS 96 hs. 24 hs. 24 hs. ----- 48 hs.
TAPAS DE SERVICIOS 7 días 7 días 7 días 7 días 7 días
BORDES Y ESQUINAS 96 hs ------ ------- ------- -----
HUNDIMIENTOS ---- 24 hs. 24 hs. 24 hs. -----
EXUDACION ----  7 días 7 días ----- -----
DESPRENDIMIENTOS ----  7 días 7 días ----- -----
SELLADO DE JUNTAS 3 meses ------ ------ ----- -----
LOSA FRACTURADA 7 días ------ ------ ----- -----
DRENAJES 7 días 7 días 7 días 7 días 7 días
 

 

BANQUINAS HORMIGON CONC. ASFALT TRAT. BITUM. ADOQUINES BALASTO
BACHES ----- 7 días 7 días 7 días -----
POZOS ----- 7 días 7 días 7 días -----
HUNDIMIENTOS ----- 7 días 7 días 7 días -----
DESPRENDIMIENTOS ----- 7 días 7 días 7 días -----
 

Obras de arte :

A propósito de los tiempos del cuadro, destacamos por ejemplo que se nos solicitó antes del llamado una flexibilización de los tiempos de respuesta de bacheo en hormigón teniendo en cuenta que el plazo es para librar al tránsito. Nos negamos a modificarlo y el contratista que hoy trabaja lo hace con un hormigón de rápida habilitación de 48 horas.  
  Cuando el Órgano de Control en su evaluación mensual detecta defectos por sobre las tolerancias, el contratista es pasible de sanción económica por un valor de la mitad del que figura en el cuadro a continuación hasta constatarse la reparación del defecto.

Cuando en cambio, durante la evaluación mensual fuera de las áreas de muestreo o en cualquier oportunidad, se detectan defectos, el contratista dispone de un tiempo de respuesta, una vez transcurrido el cual, se aplica la multa íntegra.

Multas diarias
  Los plazos para elevar los estándares de servicio a los niveles exigidos son :   Una de las dificultades que se presentan a menudo en la trama vial urbana, es que por ser el espacio vial compartido por otros servicios, (agua, saneamiento, energía eléctrica, gas, comunicaciones en general), es frecuente la necesidad de efectuar cortes en el pavimento para reparar o ddar tales servicios. Y es frecuente en Montevideo, dadas las dificultades de un control diario sobre el total de la red, que un corte permanezca abierto más tiempo que el deseable e incluso que su posterior reposición, ejecutada por el servicio respectivo, no tenga la calidad en concordancia con el pavimento preexistente.

Por esta razón, y porque de otro modo se pudieran haber generado dificultades en la administración de nuestro contrato debidas a reclamos del contratista, se previó un rubro de cuadrillas a disponibilidad para atender los cortes y reposiciones, o bien, en caso de liberarse al contratista de la directa ejecución, que fuera éste nuestro inspector de primera instancia para controlar tiempos y calidades.

Actualmente no se está ejecutando el rubro para cortes y reposiciones aunque de constatarse una caida de la calidad del servicio de la red por estas interrupciones está previsto.  
 

Se ha previsto la ejecución de campañas de conteos clasificados cada seis meses en doce puntos determinados por la Administración.

Asimismo se ejecutarán campañas de pesajes una vez al año en los mismos puntos.

Se ha previsto que el contratista pueda llevar a cabo pesajes en cualquier punto, coordinándolos con el Órgano de Control.

En la figura 10 se ven los puntos seleccionados para estas caampañas.
 

ELEMENTOS COMPLEMENTARIOS DEL CONTRATO 

Mensualmente el contratista eleva un resumen de deterioros registrados, tareas ejecutadas y recursos empleados, lo cual constituye una información de mucho valor para nuestras estadísticas.

En las figuras 11 a 13 se pueden apreciar los partes, que incluyen previsiones para el mes entrante.  

Está previsto que el contratista sea el responsable de resolver situaciones emergentes que afecten a la seguridad y el normal uso de las vías, sin solicitar autorización pero informando a la brevedad al Órgano de Control.  

Las vías de la red fueron clasificadas por nosotros en dos categorías, primarias y secundarias, lo que nos permitió tener distintos grados de exigencia en distintas situaciones.

Por un lado, en las primarias se harán mayores restricciones a los horarios de trabajo y a la ocupación de la vía y por otro lado, dado que al término del contrato se solicita una capacidad estructural remanente sobre las vías, esta será inferior en las secundarias.

De acuerdo con los conteos de tránsito, el contratista podrá reclamar mayores costos en forma fundamentada si el tránsito medido en ESAL crece más allá de un 6 % anual acumulativo.

El contratista durante el plazo contractual, habrá de disponer de un rugosímetro para su uso por parte del Municipio cuando este lo disponga.

Se ubican carteles cada docientos metros para que los usuarios estén informados del contrato y se suministra un teléfono para llamar sin cargo, de modo que los contribuyentes puedan expresar sus sugerencias o lisa y llanamente reclamar por un defecto del pavimento.  

En nuestro criterio, el conseguir que el contribuyente se posicione como propietario de la red, (bien que lo es), y que por lo tanto exija por lo que paga, robustece el sentido colectivo que debe recíprocamente haber entre Municipio y vecino. Esta es una sinergia que eleva la consideración que los contribuyentes tienen de los administradores y obliga a estos a mejorar la gestión, en la búsqueda de un "círculo virtuoso".
 

SECCIÓN 3: DETALLE DE RECURSOS UTILIZADOS  

RECURSOS HUMANOS.

RECURSOS MATERIALES    

SECCIÓN 6: LINEAMIENTOS GENERALES PARA EL TRAE3AJO DEL MES PROXIMO.
 

                                                   
INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO
DEPTO. DE ACONDICIONAMIENTO URBANO
DIVISION VIALIDAD
CONTRATO: NR. 1413 "Mantenimiento Vial"
 PERIODO: Enero 1998 - Enero 2001  
CONTRATISTA: Concorcio Idalar - Grinor IV
 Calle: Bvar. J. Batlle y Ordoñez  
Sugerencias: Tel. 0800 8030  
C.C.Z. 14 

 

RESULTADOS HASTA LA FECHA

En función de la importancia de la vía y del trabajo a realizar, adoptamos diferentes criterios en la ocupación de ésta. Por ejemplo, en la Av. Millán, arteria de pavimento de hormigón que prácticamente une el centro de Montevideo con los accesos a las rutas nacionales 1 y 5, de doble mano, 15 metros de ancho sin cantero central, se autorizó el trabajo en media calzada afectando en cada caso entre 1000 y 1500 metros longitudinales.

En cada tramo se realizaron a la vez tres tipos de bacheo, de modo de no volver a ocupar la calzada. Un primer tipo, de bacheo profundo que implicó la remoción del pavimento de hormigón en todo su espesor, así como la base en 15 cm. de profundidad como mínimo, para luego reconstruir todo el paquete. Un segundo tipo, de bacheo superficial "profundo" (en cuanto no hay fallas de base pero el hormigón está fisurado en todo el espesor de la losa, por lo que se retira el hormigón en todo su espesor y se repone, sin tocar la base). Y por último un bacheo superficial a secas (para aquellos defectos generados por abrasión, solubles con el repicado en la mitad de la losa). De esta forma se propuso volver sobre esta Avenida por 8 veces, cada vez que un tramo se liberaba al tránsito. (de hecho, se ha vuelto ya por 7 veces).

EI tramo final de aproximadamente 2300 metros de largo y de 10 metros de ancho está en muy

buen estado, por lo que los pequeños defectos que posee (fundamentalmente cortes mal repuestos), se solucionarán puntualmente.  

En la zona rural como Cno. La Redención, que tiene un pavimento de hormigón de 5,50 m de ancho con una longitud total de 9 km., donde el tránsito es considerablemente menor, si bien se trabaja en media calzada, las longitudes afectadas son mayores: del orden de 3500m lineales. Las banquinas de tierra, por iniciativa del contratista y sin costo adicional para el Municipio, se acondicionaron con rap (material proveniente del fresado del concreto asfáltico de calles integrantes del contrato) a los efectos de darle mayor seguridad al tránsito y bajar los costes de mantenimiento.-  

En función del tránsito de las vías, se ha determinado la ejecución de tareas en horarios nocturnos. Es así que en las calles de pavimentos de concreto asfáltico, como San Martín, Agraciada y el tramo de Av. Millán correspondiente, se convino en realizar el fresado de la carpeta en la noche, ya que la disminución de tránsito es notoria y por ende disminuye la perturbación que a este se genera. Esta tarea, al quedar los bordes de los baches redondeados y ser espesores del orden de 5 a 10 cm., posibilita que al día siguiente se circule por toda la calzada sin reducir se capacidad.  

Se coordina con el Servicio de Tránsito de la Intendencia el día que se efectúa la reposición de la carpeta, que en cada caso podrá ser un día laborable, o, como ya lo hemos hecho, un sábado,

cuando se produce una apreciable disminución del tránsito.

No ocurre lo mismo con el bacheo en hormigón ya que la primera etapa, de picado del pavimento existente, genera, ya sea por el uso de martinete o de martillos neumáticos, niveles de ruido incompatibles con el descanso de los vecinos. Asimismo, por el tipo de trabajo que se realiza (excavación en 35 cm, bordes verticales, reposición de cementado dejando 20 cm de caja, reposición de hormigón que necesita cierto lapso para ser librado al tránsito), no se justifica la ejecución de tareas nocturnas ya que la calzada queda inhabilitada de de todos modos.  

Se ha tratado de disminuir el tiempo de ocupación de la vía coordinando lo mejor posible el desarrollo de las distintas tareas y ejecutando un hormigón bien dosificado y con la incorporación de aditivos superfluidificantes que permiten la liberación al transito a los 4 días con excelentes niveles de resistencia.

El contratista envía a primera hora un "Parte diario de ocupación de vías", en el que se indica de manera sucinta cuáles son los impedimentos a la circulación vehicular.

Debe presentar la planilla, donde se nos indica el tramo afectado por trabajos, si es obra de mantenimiento rutinario (puesta a punto de la red) u otra obra de rehabilitación inicial, sobre qué ancho se esta trabajando y qué tarea, agrupada en grandes ítems, se esta realizando.
 

La cartelería se ha colocado al tresbolillo cada 200 m sobre la vía, pero alternadamente en una acera u otra , siempre de frente al tránsito vehicular aunque la calle sea de una sola mano.

Se colocaron perpendicular al cordón ya que no son solo para el conductor sino fundamentalmente para el peatón.  

Carteles similares se ubican en las máquinas y equipos afectados a la obra. En esos carteles figura un teléfono de sugerencias para que los vecinos se comuniquen para plantear sus inquietudes. La propia empresa contratista propuso un teléfono 0800 de cobro revertido (0800 8030) para que cualquier vecino tenga acceso a la comunicación.

Como comentario podemos decir que hasta ahora no hemos tenido planteos por el estado de los pavimentos sino solicitudes de colocación de cebras, semáforos, lomos de burro o reclamos de alumbrado. La empresa ha instrumentado, en una buena medida, responder al vecino informándole a que Centro Comunal Zonal y a que teléfono debe comunicarse.  

En la medida que este contrato vuelca la responsabilidad del mantenimiento de la vía en el contratista , se han podido instrumentar medidas que han ayudado a la administración a mejorar los diseños inicialmente indicados para las obras de rehabilitación inicial.

Ejemplo de esto es lo que ha sucedido en el Cno. Los Camalotes, un camino municipal de 4 Km.

de longitud que permite la unión de las rutas nacionales 5 y 1 ahorrando una importante distancia

de recorrido. La obra indicada a priori, marcaba el retiro de la carpeta existente, el recargo en 15 cm. de balasto y la ejecución de una carpeta asfáltica de 5 cm.

Sin embargo, una vez que estábamos trabajando en el camino, se constató un volumen apreciable de camiones, lo que llevó a la empresa contratista a realizar a su costo un conteo de camiones durante cuatro días consecutivos a (sábado, domingo, lunes y martes de 6.00 a 20.00 horas), agrupándolos en camiones tipo 1-1,1-2 y 1-3; y en tres situaciones de carga; cargados, a media carga y descargados. También se realizaron varios cateos a lo largo del camino que nos permitieron conocer las capas constitutivas del pavimento existente. Fue así que con estos datos, que a la administración se le hace difícil obtener, rediseñamos el paquete a colocar sobre el recargo de balasto que ya habíamos ejecutado (5 cm base negra y 5 de carpeta asfáltica) y consideramos la posibilidad con la Empresa de aprovechar al máximo lo existente. De este modo,

en el tramo donde aun no se había retirado carpeta (la mitad de la longitud total del camino), se resolvió hacer una sustitución en las zonas donde se encontraron baches "activos" (es decir que bajo una prueba de carga experimentaron movimientos o claros síntomas de bombeo) retirando el material hasta el macadam y colocando tosca cemento compactada.

Sobre esta superficie se colocará una base negra de regularización y 5 cm de concreto asfáltico de capa superior.
 

En el caso de obras de puesta a punto de la red, la empresa ha considerado en aquellos tramos de las vías de hormigón que ameritaban por encima de un 10 a 15% de bacheo, la ejecución de un micro recapado de 1" con mezcla fabricada en caliente pero tendida en frío, reparando previamente los baches activos.

La mezcla empleada para el micro recapado se fabrica en planta asfáltica tradicional en caliente, con la incorporación de un aditivo que le permite conservar la trabajabilidad por varios días, inclusive meses, lo que la habilita para ser tendida y compactada en frío. Esta cualidad aumenta indefinidamente su plazo de alta sensibilidad a la compactación, por lo que una vez compactada en obra, la densificación sigue aumentando por efecto del tránsito. 

En tanto que la mezcla presenta un comportamiento elástico apreciable, se entiende que el reflejo de fisuras será menor y que en el caso de producirse un inicio de fisuración por reflejo, la propia mezcla tenderá a cerrarse por efecto del tránsito.

Estas características son las que permiten a priori hablar de espesores del orden de 1", que posibilitan recuperar la capa de rodadura aprovechando la capacidad estructural de soporte del hormigón existente.

Estas obras ya se han encarado en Cno. Fauquet sobre una longitud de 3 Km. y se ejecutarán en otros tramos de la red como Cibils entre Cno. de las Tropas y La Boyada, C. M. Ramírez entre el Puente del Pantanoso y Tabarez, Cno. La Redención entre Cno. Las Mulitas y Cno. Peixoto, y Uruguayana entre Capurro y la vía férrea.

Es de destacar que la modalidad del contrato nos permite poner a prueba estos materiales inéditos en nuestro medio, invirtiendo la carga de la responsabilidad por las técnicas constructivas, la que corre por cuenta del contratista.