EL ALARMANTE ESTADO a que han llegado las carreteras en América Latina y el Caribe exige una nueva manera de enfrentar la conservación de las vías públicas. La CEPAL ha realizado un estudio sobre el tema y ha presentado las conclusiones en un libro de 245 páginas, titulado Caminos · Un nuevo enfoque para la gestión y conservación de redes viales, del cual ya ha aparecido una segunda edición ampliada (publicación LC/L.693, Rev.1).

En el libro se consignan cifras preocupantes respecto del negativo impacto que sobre las economías nacionales tiene el deterioro de las rutas de la región. Al mismo tiempo, se proponen soluciones de fondo, tanto en lo financiero como en lo institucional, a fin de evitar el colapso de las redes viales y el desmedido gasto que supone la reconstrucción de caminos y calles.

El estado general de las vías públicas de América Latina y el Caribe es deficiente debido a que lo normal hasta ahora ha sido permitir el deterioro de las mismas para luego reconstruirlas, en vez de mantener un sistema expedito de conservación vial. Las políticas viales, influidas por la percepción generalizada de que el mantenimiento tiene escasa prioridad, habitualmente se han traducido en la opción de privilegiar el financiamiento de mejoras de la red vial en desmedro de su conservación.

Los gobiernos de los países de América Latina y el Caribe invirtieron un alto porcentaje de los recursos estatales en la construcción acelerada de extensas redes viales desde antes de la década de 1950 hasta los años setenta. Un resultado de ello es la red de caminos de la región, que tiene una longitud aproximada a los 2 200 000 kilómetros, sin contar las vías urbanas. Si hubiera que construirla hoy a partir de cero, se estima que habría que invertir unos 200 mil millones de dólares. Para tener una idea de lo que significa este enorme valor, la inversión en caminos sobrepasa generalmente en cada país el valor de toda la infraestructura instalada en el sector de la energía eléctrica y también el costo de casi cualquier otra inversión pública.

Lamentablemente, los caminos de la región se han visto sometidos a un perjudicial ciclo que ha constado en general de cuatro etapas: la construcción, la ausencia de adecuadas obras de conservación, especialmente en el pavimento y en el sistema de drenaje, el deterioro acelerado hasta su destrucción, y la reconstrucción. Con una apropiada conservación, estas últimas dos etapas podrían haberse eliminado.

Según estudios del Banco Mundial, el déficit de conservación ha traído como consecuencia la necesidad presente de reconstruir o rehabilitar 45% de la red vial de la región. Aunque esta labor se efectuara a lo largo de varios años, el costo total representaría un esfuerzo desproporcionado. Si los países hubieran aplicado una adecuada política de conservación en el momento oportuno, habrían gastado sólo entre la mitad y un tercio del valor que significa la restauración y no tendrían que preocuparse de la gigantesca labor que tienen por delante. No es exagerado decir que actualmente se enfrenta un volumen casi inmanejable de obras de refuerzo, rehabilitación y reconstrucción; además, no existen organizaciones eficientes y flexibles que puedan afrontar esta tarea descomunal con éxito, ni se dispone tampoco de un financiamiento debidamente asegurado para poder solventarla.

Lamentablemente, lo reseñado representa sólo la mitad del problema. Por cada dólar que los países deberían haber gastado en mantenimiento, cuando las vías se iban deteriorando, los usuarios de los caminos están obligados a gastar alrededor de tres dólares por concepto del aumento de los costos de operación de vehículos a causa del mal estado de las vías.

Si se suman los costos innecesarios de operación y reconstrucción, el total significa anualmente para los países cuya red se encuentra en malas condiciones entre 1% y 3% de su producto geográfico bruto, que hubiera podido evitarse con un gasto en conservación no superior a la quinta parte de ese valor.

Indudablemente, la construcción de las redes viales fue una tarea necesaria. No obstante, sin perjuicio de que sea necesario seguir adaptando la red a las necesidades del desarrollo económico, la tarea prioritaria de hoy consiste en conservar para beneficio de los usuarios el sistema que tanto costó implantar. Se concluye, pues, que es urgente y necesario introducir un nuevo concepto de conservación, que a su vez se inserte en un sistema totalmente distinto del que ha regido en los países del continente.

Es dable sostener que existen técnicas de conservación que permiten preservar a largo plazo las carreteras en buenas condiciones, pero ello sólo es posible si se ejecuta cuando la infraestructura de los caminos está aún intacta y cuando éstos presentan todavía una apariencia razonable. Un ejemplo de política sana de conservación es la aplicada a muchos caminos rurales de Europa, sobre todo en Bélgica y Francia, que fueron pavimentados en los años treinta o cuarenta. Estas vías han durado sesenta o más años porque existe un sistema que permite un mantenimiento normal al haber recibido oportunamente los recapados que el tránsito hacía necesarios. En la región, en cambio, los caminos duran 10, 15 y hasta 20 años, para luego quedar destruidos, porque no se les da conservación apropiada.

Por desgracia, mientras las vías presenten un aspecto adecuado, muy pocos levantarán la voz para exigir mayores gastos en conservación. Al contrario, en el momento en que las vías se han destruido y se torna evidente para todos que es preciso reconstruirlas, es relativamente sencillo conseguir los fondos para las obras, aunque los costos superen dos o tres veces la cantidad que hubiera demandado su conservación oportuna.

Dos son las causas fundamentales por las cuales los problemas relacionados con el estado de la red vial han llegado a ser graves. Por un lado, existe un sistema inadecuado de financiamiento para la conservación, pues es imposible que un financiamiento estable y seguro se base en los fondos fiscales, que se analizan y discuten políticamente cada año. Por otro, la forma de organización de la gestión de la conservación es inadecuada, pues es impracticable que una dependencia ministerial pueda manejar en forma eficiente la red vial de un país, debido al exceso de trabas burocráticas y a la falta de incentivos que prevalece en la administración pública, lo que está comprobado en mayor o menor grado en todas partes.

Es poco probable que el deterioro de los caminos de América Latina y el Caribe pueda ser frenado mientras subsistan las dos causas fundamentales reseñadas y en tanto no entre en vigencia un nuevo esquema en que ellas queden superadas.

Debe asegurarse un financiamiento oportuno, suficiente y estable para la conservación vial. La única forma eficiente y exitosa de generar y mantener fondos suficientes para conservar la red vial es mediante pagos que efectúen los usuarios específicamente a ese fin, a cambio de los cuales tendrían derecho a recibir un eficaz servicio de conservación vial. Conviene a los usuarios pagar por este servicio, pues los caminos y calles deteriorados les significan un gasto mucho mayor. En otras palabras, pagan por la conservación, o las vías les "cobrarán una tarifa" mucho mayor, pues aumentarán sus costos operacionales.

El Banco Mundial ha estudiado diversas formas de cobrar por el uso de los caminos y en definitiva, todo indica que una tarifa o cargo dentro del precio de los combustibles es la mejor forma, ya que su costo de recaudación es en general inferior a 1% del monto recaudado y además existe una relación entre la cantidad de combustible que se emplea y el uso de los caminos. La manera adecuada de recaudar esa tarifa o cargo es hacerlo al producirse las operaciones mayoristas de combustibles refinados, es decir, simultáneamente con las ventas de las refinerías a las empresas distribuidoras y al momento de efectuarse los trámites de importación. Con este sistema es difícil evadir el cobro. Sin perjuicio de los cargos en los combustibles, pueden emplearse mecanismos de cobro complementarios, incorporados, por ejemplo, en el permiso anual de circulación vehicular, que contribuyan a corregir algunas faltas de equidad derivadas del solo cobro a través de los combustibles.

El peaje sólo es razonable cobrarlo en caminos con un tránsito superior a 1 500 vehículos al día, debido a que el sistema tiene un costo (instalaciones, personal, etc.) que va de 10% a 30% del monto recaudado, proporción que se sobrepasa si los tránsitos son menores. Los peajes podrían reservarse para cobrar por ciertos mejoramientos viales, algunos de los cuales podrían realizarse, por ejemplo, a través de concesiones.

Los pagos de los usuarios ingresarían a un Fondo de Conservación Vial, cuyo destino debiera ser sólo la conservación de la red existente, como una forma de asegurar que ese dinero no se destine a otras finalidades.

No es suficiente asegurar el financiamiento, sino que también se requiere contar con una institucionalidad eficaz, lo que significa desde luego una importante reorganización del sector.

Por de pronto, es aconsejable aislar las decisiones en torno a la conservación vial de la influencia de la política contingente. Además, la gestión de la conservación, función de carácter productivo, debería salir del ámbito de la administración pública, que no es apropiado para ese tipo de procesos, pues las trabas administrativas los inhiben. En este sentido, tampoco debe olvidarse de que en la administración pública suele haber personal mal pagado, exceso de funcionarios, o más de alguno a quien incluso no le importa que las cosas se hagan o resulten bien o mal.

Es por ello que la responsabilidad de la gestión de la conservación de los caminos debe entregarse a empresas especializadas, ya sean estatales, privadas o mixtas, que tendrían que atenerse a términos contractuales precisos. Existen al respecto experiencias gratificantes en otros campos de la economía, como el agua potable, las obras sanitarias y los teléfonos. Todas ellas fueron actividades manejadas centralizadamente por el Estado y se demostraron deficitarias e ineficientes; hoy, en cambio, en manos de empresas autónomas o incluso privadas, suelen ser administradas en forma muy exitosa.

Las empresas de gestión de conservación no deberían actuar por su cuenta. Un organismo técnico debería tener la tuición superior del sistema de conservación. Puede tratarse de un Consejo Nacional de Conservación Vial, que como entidad autónoma, especializada y apolítica, tendría a su cargo el establecimiento de las normas y estándares adecuados para mantener las vías, y además controlaría el desempeño de las empresas de gestión de la conservación y las sancionaría en caso de incumplimiento. El Consejo manejaría también el Fondo de Conservación, recaudando sus recursos y efectuando los pagos a que tuviesen derecho las empresas de gestión.

Habría que considerar además la creación de consejos sectoriales para cada jurisdicción de vías públicas, como pueden ser las carreteras nacionales, los caminos estaduales, las vías de tuición municipal, etc. Asimismo, cada consejo sectorial podría actuar en forma regionalizada en aquellas jurisdicciones cuyo tamaño lo hiciera aconsejable.

Una última consideración es la participación de los usuarios, a quienes se les pide pagar por los servicios de conservación vial. Pleno derecho tienen entonces a exigir un eficiente y eficaz uso de los recursos generados y recibir completa información acerca de los logros y falencias del sistema. La modalidad propuesta es su participación con voz, o incluso con voto, en los diferentes consejos de conservación. Así podrán hacer valer sus derechos y representar cualquier deficiencia que se pudiera producir.

Mediante un riguroso sistema, debidamente financiado y controlado por el Consejo, con empresas de gestión, en vez de los organismos tradicionales, y contando con la participación vigilante de los usuarios, se puede asumir con éxito la conservación de las vías.

Las relaciones entre los distintos componentes del sistema de conservación se aprecian en el gráfico 1.