La conservación vial, que le compete actualmente al Estado, en su carácter de administrador general de calles y caminos públicos, debe ser encomendada a un organismo que brinde reales expectativas de resultados significativamente mejores que los habidos hasta ahora.

El Estatuto confía la conservación vial a un organismo autónomo, denominado Consejo Nacional de Conservación, en adelante denominado "Consejo", con plena y exclusiva responsabilidad sobre dicha actividad, creado especialmente a tal efecto, el que se relaciona con el Poder Ejecutivo a través del ministerio competente en materias viales (artículo vigésimo noveno). Como se comentó al comienzo de este capítulo, al tratar el tema de la administración de las vías públicas, el resto de las acciones permanece en el ámbito de atribuciones de los organismos existentes. Sin embargo, éstos pierden competencia sobre el manejo de la conservación, aunque las dependencias de éstos que están dedicadas a la conservación podrían dar origen a entes de gestión o de administración de la misma. El Estatuto no hace una declaratoria expresa en el sentido de que pierden tuición sobre la conservación, lo que podría ser necesario en algunos países.

El Consejo es un ente con facultades ejecutivas, que debe hacerse cargo de todos los estudios, acciones y decisiones necesarias para que la conservación llegue a materializarse, lo que comprende la celebración de los contratos de gestión y de administración de conservación y el manejo de los recursos del Fondo. Hay que destacar que cuenta con patrimonio propio, distinto del Fondo. En todas sus actuaciones debe proceder con la máxima transparencia, otorgando acceso público a toda la información requerida por los usuarios, particularmente los contratos celebrados con empresas de gestión y entidades de administración de conservación.

Una posibilidad alternativa es crear un organismo solamente normativo y regulador de la conservación y de todas las entidades que actúan en el sistema. Este tipo de entidad suele denominarse "superintendencia" y su creación tiene sentido cuando debe regularse y controlarse el desempeño de empresas, ya sean públicas o privadas, en orden a defender los intereses de sus clientes o el público en general.

En el caso de la conservación, una superintendencia no parece indispensable, pues corresponde que el control del cumplimiento de los contratos de las empresas de gestión y de las de administración sea ejercido por el o los organismos ejecutivos que de todos modos tendrían que existir. Además, habría que ver la forma de insertar el Fondo de Conservación, que posiblemente tendría que ser autónomo, y con un directorio propio. Todo lo señalado genera una institucionalidad compleja, en que las relaciones mutuas no parecen sencillas de especificar, aunque lo más serio es que no queda claro el rol que le cabría finalmente a la superintendencia. En cambio, sí sería necesaria una superintendencia en el caso, aparentemente lejano por ahora, de que existiera concesión generalizada de la red, que se mencionó al discutir el carácter público o privado del Fondo de Conservación.

a) Integración del Consejo

La denominación del ente encargado de la conservación guarda íntima relación con la integración de su directorio. El término "Consejo" da a entender que se trata de una instancia de encuentro en la que participan diversos sectores interesados en la conservación. Es así que el artículo trigésimo dispone la participación en el Consejo de representantes de distintos ámbitos de los sectores público y privado, relacionados de algún modo con el estado de las vías. Los que proceden del sector público representan al Poder Ejecutivo, los ministerios y las municipalidades; los del sector privado, principalmente a los usuarios de caminos y calles, aunque nada obsta para que puedan integrarse representantes de los beneficiarios indirectos de la existencia de vías en buen estado, como son los productores y los consumidores (véase el gráfico 6). La estructura del Consejo incluida en el Estatuto es obviamente un ejemplo, ya que sería perfectamente factible disponer una diferente que cumpliese los mismos objetivos.

El motivo para la participación de los usuarios en el manejo de la conservación, es que ellos son sus destinatarios directos y además deben pagar por los servicios. Por lo tanto, podrían hacer un aporte particularmente significativo para encontrar el mejor equilibrio entre los costos y beneficios de la conservación. Desde luego puede suponerse que estarán interesados en pagar sólo lo que sea estrictamente necesario y asegurarse de paso que efectivamente recibirán la prestación correspondiente.

El equilibrio de poder al interior del directorio del Consejo favorece al sector estatal. Parece demasiado audaz pretender lo contrario, teniendo en cuenta especialmente que las vías siguen siendo de dominio público.

El artículo trigésimo establece los mecanismos de designación de los distintos directores, los que pretenden salvaguardar representatividades auténticas. Estipula también los períodos de vigencia de los nombramientos, la existencia de reemplazantes para que en lo posible el Directorio sesione completo y haya quórum, y las mayorías necesarias para la toma de decisiones. Por otra parte, el artículo trigésimo sexto establece la responsabilidad personal de los directores en relación a todas las actuaciones y acuerdos a que concurran, situación indispensable por el manejo que les cabe de importantes recursos.

b) Una opción alternativa: La Corporación de Conservación y el Comité Asesor

A pesar de los argumentos en favor de la participación plena, con voz y voto de representantes del sector privado en el ente encargado de la conservación, ello podría considerarse inadmisible o demasiado innovador, por referirse la actividad a las vías públicas.

Si se prefiere un organismo exclusivamente estatal, el Estatuto plantea como opción alternativa la creación de la Corporación Nacional de Conservación, en adelante la "Corporación", pudiendo denominarse también "Dirección" o de otra forma más acorde con las prácticas habituales del país (artículo vigésimo noveno alternativo). Se trata de un ente autónomo, con personalidad jurídica de derecho público y dirigida por un director designado por el gobierno (artículo trigésimo alternativo).

La participación del sector privado está representada por un Comité Asesor, en adelante el "Comité". Este debe ser consultado obligatoriamente por la Corporación previo a la fijación de los estándares deseables para las vías, a la adopción de decisiones que involucren gastos por montos superiores a una determinada cantidad y a la fijación de los presupuestos anuales del Fondo y de la Corporación. Los dictámenes del Comité no serán vinculantes para la Corporación, pues se trata sólo de un ente asesor, si bien la falta de consulta le quitará eficacia a las decisiones de aquélla (artículo trigésimo noveno adicional).

La misión del Comité consiste esencialmente en defender los intereses de los usuarios, los que podrán hacer llegar al Comité sus inquietudes en relación al estado de las vías, aunque siempre les queda abierta la vía directa ante la Corporación (artículo trigésimo octavo adicional). Otras labores del Comité son asistir a la Corporación en la fiscalización del estado de los caminos y calles (artículo cuadragésimo adicional) y contratar una auditoría independiente para analizar las operaciones de la Corporación y del Fondo (artículo cuadragésimo primero adicional).

Las distintas tareas y facultades entregadas al Comité lo transforman en una instancia que sin ser ejecutiva, posee un real nivel de influencia. La participación en el Directorio del Consejo le otorga una cuota de poder de decisión, pero ésta puede verse diluida y disimulado en medio de los acuerdos colectivos. En cambio como Comité, sus dictámenes alcanzarían una importancia insoslayable. No puede olvidarse que en una época en que existen influyentes medios de comunicación social, no es posible descartar así como así opiniones fundadas, por lo que la Corporación no podría ignorar las opiniones del Comité.

El artículo trigésimo séptimo adicional se refiere a la composición del Comité, la forma y el período de nombramiento, los suplentes y el quórum para sesionar. El Comité está integrado por usuarios directos e indirectos y por un representante de las municipalidades, que siendo organismos públicos, están relativamente cercanos a la gente y existen en todo el territorio del país. Por cierto, la composición del Comité incluida en el Estatuto es tan sólo un ejemplo, pudiendo haber otras que cumplan adecuadamente los objetivos. El Comité contará además con una secretaría ejecutiva que materializará los acuerdos (artículo cuadragésimo tercero adicional).

El Estatuto no aborda el importante tema de la estructura territorial del Consejo (Corporación), pues es un tema altamente dependiente de la organización interna de un país. No puede darse la misma solución en un país federal que en uno unitario o en otro que está efectivamente regionalizado. También influye la extensión territorial, el manejo de las zonas urbanas o el grado de autonomía efectiva que tienen las municipalidades. En fin, son demasiadas opciones diferentes, por lo que el Estatuto aborda el tema más bien en términos conceptuales que con la intención de imponer una fórmula de aplicación común para todos los países.

Aparentemente se necesitan varios Consejos (Corporaciones) con competencia sobre diferentes partes de la red pública. Cada uno administraría su propio fondo de conservación, cuyo financiamiento provendría del Fondo Nacional, de acuerdo con una fórmula fija, que se puede revisar periódicamente en función de la evolución de las necesidades de conservación de cada una de las jurisdicciones. Las diferentes áreas de competencia pueden ser, por ejemplo, las vías de carácter nacional, todas las de carácter regional, las de cada estado, todas las administradas por municipalidades, las que están bajo la jurisdicción de ciertas municipalidades importantes, todas las urbanas, las de ciertas zonas metropolitanas, las vías rurales vecinales o locales, combinaciones de las señaladas, etc. A cada Consejo (Corporación) habría que fijarle la autoridad u organismo con quien debe relacionarse, como asimismo la forma específica de integrar a los usuarios.

Los organismos de jurisdicción muy extensa deben actuar de manera desconcentrada o regionalizada, con efectiva delegación de atribuciones en funcionarios de mando medio alejados de la sede principal.

La tarea del Fondo Nacional, cuya existencia parece ineludible, sería recaudar los recursos y hacer automáticamente la distribución a cada fondo específico. El directorio del Fondo Nacional podría eventualmente tener funciones normativas generales. No parece aconsejable que además hiciera las veces de Consejo (Corporación) para las vías de carácter nacional, pues ello lo haría parte interesada en la distribución de los recursos.

Tres son los ámbitos de atribuciones del Consejo (Corporación), los cuales el Estatuto trata separadamente, a saber, la tuición de la conservación, la administración del Fondo y el manejo de los contratos de gestión de conservación.

El artículo trigésimo tercero se refiere al primer aspecto. Entre las facultades, se encuentra la de fijar la condición mínima en que convenga que esté cada vía (letra a). Esto tiene consecuencias económicas, ya que a mayores estándares de calidad deseados, más elevados resultarán los costos y los pagos que tendrán que hacer los usuarios. Además, debe proponer los límites admisibles en materia de pesos y dimensiones de los vehículos y controlar su cumplimiento, lo cual puede delegar en autoridades locales (letras b) y c). Adicionalmente, celebra contratos de administración de conservación (letra d), se pronuncia acerca de las presentaciones de los usuarios (letra e) y puede convenir las obras requeridas como consecuencia de emergencias, recibiendo financiamiento especial para ello (letra g). Ya fue comentada la facultad de delegar atribuciones a los órganos municipales respecto de los contratos de administración de conservación de bajo monto (letra f).

Las funciones enumeradas en el párrafo anterior se refieren a la conservación propiamente tal. Además, el artículo trigésimo tercero establece las facultades del Consejo (Corporación) referentes a su funcionamiento interno, entre las cuales están la de administrar sus bienes, otorgar mandatos, preparar su presupuesto, nombrar y remover a su personal, etc. (letras h), i), j), k), l) y m).

El artículo trigésimo cuarto le otorga amplias facultades para administrar el Fondo de Conservación, que ya fueron comentadas. El artículo trigésimo quinto se refiere a los contratos de gestión de conservación, para los cuales elabora las bases de licitación, los adjudica y fiscaliza, pudiendo delegar parte de sus atribuciones en autoridades locales.

Los recursos para financiar las actividades del Consejo (Corporación) provienen del Fondo, aunque el Estatuto estipula su monto máximo, para evitar que aquél (aquélla) pueda gastar el dinero en forma indiscriminada o se autoasigne remuneraciones exageradas, pues el propósito del Fondo es la conservación. El patrimonio del Consejo (Corporación) debe ser manejado en forma independiente del Fondo (artículo trigésimo primero).

En cuanto al Comité, se le fija un presupuesto que es un porcentaje del presupuesto de la Corporación, teniendo autonomía para decidir sobre él. No obstante, los pagos debe hacerlos la Corporación, para evitar el exceso de burocracia (artículo cuadragésimo segundo adicional).

A la Contraloría General de la República se le acuerdan facultades fiscalizadoras sobre el Consejo (Corporación) sólo en los aspectos más relevantes, como son las entradas y gastos del Fondo y del Consejo (Corporación), especialmente, la verificación de si los recursos se han aplicado a la conservación (artículo trigésimo segundo).