OS CONTRATOS DE GESTÃO DA CONSERVAÇÃO RODOVIÁRIA
E A REFORMA DO SETOR
III Encontro Nacional de Conservação Rodoviária
Belo Horizonte - Minas Gerais - Brasil
27 a 30 de abril de 1998
Eng° . Rogério Wallbach Tizzot
 
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Introdução.

    Tendo em vista os desafios que vêm enfrentando os órgãos rodoviários para conservar as redes viárias sob sua responsabilidade, surge a necessidade de se abordar a questão da conservação de rodovias sob um novo enfoque, buscando-se soluções criativas que garantam flexibilidade, eficiência e eficácia aos serviços de conservação.

    Nos contratos tradicionais de conservação rodoviária o contratante estabelece preços unitários e paga pelos serviços realizados, com base em medições periódicas, de acordo com as quantidades executadas. Este sistema exige um acompanhamento detalhado quanto à execução de cada um dos itens contratados, tornando-se difícil, muitas das vezes, definir responsabilidades quando resultam obras e serviços defeituosos.

    Além disso, como o pagamento realiza-se por volume executado e o lucro da empresa esta diretamente relacionado a este, quanto menor a durabilidade dos serviços maior será a necessidade de executá-los novamente e, consequentemente, maior será o adicional ao valor do contrato. Essa relação, em geral, estimula as empresas à execução de maiores quantidades de obras e serviços, onerando o órgão contratante.

    Nesse contexto é que surge a idéia de se adotar o conceito dos contratos de gestão para o setor de conservação rodoviária, na forma do que se convencionou chamar também de contratos por padrões de qualidade, por resultados ou por parâmetros, ou ainda, por níveis de serviço. Estes instrumentos modificam significativamente a relação contratante/contratado quando comparados com os contratos tradicionais, além de permitirem maior participação e fiscalização por parte da sociedade, em especial, dos usuários rodoviários.

Conceituação.

    O contrato de conservação por padrões de qualidade define os parâmetros técnicos e o padrão desejado para cada um dos trechos contratados, os quais deverão ser mantidos pela empresa contratada sempre em níveis iguais ou superiores àqueles previamente definidos.

    As condições desejadas para a rede são determinadas através de vários indicadores aplicáveis às diferentes obras e serviços rodoviários, para os quais são fixados limites admissíveis de aceitação, não se permitindo que estes sejam desrespeitados.

    Além das obras e serviços de conservação propriamente ditos, os contratos por resultado comportam também a execução de serviços de auxílio e apoio aos usuários, tais como primeiros socorros, rede de telecomunicação de emergência, socorro mecânico, e outros.

    Com base no conceito apresentado, deduz-se que o contrato de conservação por padrões de qualidade estimula a empresa a maximizar a produtividade dos recursos disponíveis, buscando soluções de melhor qualidade e maior duração, posto que sua responsabilidade é alcançar resultados concretos e duradouros quanto à conservação da malha e não só executar determinadas quantidades de obras.

    Essa situação conduz ao aumento de eficiência dos procedimentos e melhoria na qualidade do serviço, e estimula a descoberta e introdução de novas tecnologias na busca de melhor qualidade com menores custos. Em resumo, a gestão da conservação busca a otimização das atividades de conservação a longo prazo, respeitando as condições de estado preestabelecidas.

    A fiscalização ou supervisão desses contratos, a ser realizada pelo órgão contratante, baseia-se no controle da qualidade e não na medição de volumes executados, o que reduz significativamente esta tarefa e aumenta sua eficácia. Além disso, a divulgação pública quanto ao padrão desejável para a malha rodoviária e quanto aos serviços de apoio, transforma também os usuários em "fiscais" do cumprimento dos contratos.

    Outra característica peculiar desse tipo de contrato é propiciar a criação da figura da empresa de gestão da conservação, diferente de uma empresa empreiteira de obras na medida em que passa a gerenciar todo o empreendimento, desde o planejamento à concretização final de obras e serviços. Nesse contexto, a empresa não necessita ser, obrigatoriamente, uma empresa construtora, uma vez que pode contratar terceiros para a execução de trabalhos específicos.

Parâmetros de medição do estado e seus limites admissíveis

    Convém adotar os mesmos parâmetros utilizados para a elaboração de inventários da rede, quando disponíveis. Caso contrário, devem ser definidos. Os valores aceitáveis devem ser fixados em função do estado atual dos trechos selecionados, podendo ser diferentes para cada um deles. Cada um desses parâmetros deve ter uma clara definição de seu alcance e da forma que será realizada a medição.

    Se os trechos a serem contratados possuem componentes cuja condição atual não cumpre com os limites admissíveis, deve-se estabelecer um prazo ao contratado para a execução das reabilitações cabíveis, a partir do qual serão exigidos os indicadores em toda a extensão dos trechos.

Pagamentos.

Um contrato de conservação por padrões de qualidade caracteriza-se também pela forma de pagamento. Uma vez definidos os parâmetros e o padrão desejados para determinada malha, a empresa contratada receberá ou não na medida do cumprimento do estado ou condição mínima preestabelecida pelo contratante, de acordo com o estritamente pactuado no contrato. Pode-se, entretanto, considerar dois tipos de pagamentos:

    O sistema de se estabelecer o pagamento fixo periódico, somente ajustável em função da inflação ou outro índice de reajuste, e limitado ao valor total do contrato, estabelece claramente a relação financeira entre as partes.

    Tendo conhecimento exato do valor constante a receber, a empresa envidará todos os esforços para que as obras e serviços sejam realizados com a melhor qualidade e ao menor custo, evitando correções ou reparos, pois estes não acarretarão pagamentos adicionais e transformar-se-ão em ônus exclusivo da empresa. Assim sendo, quanto mais eficiente a gestão da conservação, maior será o lucro da empresa.

    De outra parte, ao contratante cria-se a possibilidade de programar exatamente os pagamentos, cujos valores nunca serão superiores àqueles preestabelecidos, podendo sim, pelo contrário, ocorrerem reduções em função de penalidades aplicadas ao contratado.

    As obras de reabilitação inicial dos segmentos que se encontrem em mau estado podem ser pagas com base em preços unitários e projeto fornecido pelo contratante. Para estas obras deve-se estabelecer um prazo parcial diferente do prazo total do contrato e, após reabilitados, os trechos passam a integrar o regime de gestão da conservação do contrato.

Penalidades.

    Uma vez estabelecidas as obrigações a cumprir por parte do contratado e os pagamentos por parte do contratante, resta estabelecer as penalidades cabíveis. Num contrato de conservação por resultados, as penalidades são aplicadas em função do descumprimento de cada um dos parâmetros ou indicadores preestabelecidos. Este tipo de penalidade apresenta-se bastante eficaz em função de sua fácil aplicação, constituindo-se num ato direto, claro e automático.

    Constatado o descumprimento, deduz-se do valor fixo periódico o valor correspondente à penalidade aplicada, na proporção de sua importância. Recomenda-se definir penalidades diferenciadas para o descumprimento de cada tipo de parâmetro ou indicador, sendo que estas podem ser estabelecidas, por exemplo, com base nos gastos que o órgão contratante teria de realizar para executar as tarefas que o contratado deixou de cumprir.

    Para se estabelecer uma relação justa entre contratante e contratado, assim como para evitar justificativas da empresa por eventuais descumprimentos, torna-se necessária também a definição clara das responsabilidades cabíveis ao contratante quanto ao não cumprimento das cláusulas contratuais.

Prazos.

        A fim de se garantir maior otimização das atividades de conservação periódica e obter-se todas as vantagens desse tipo de contrato de conservação, recomenda-se prazos superiores a cinco anos (quando incluída a reabilitação e recapes), o que propicia ao contratado investimentos mais pesados em obras e serviços de longa durabilidade. Entretanto, principalmente para serviços de conservação rotineira, é possível contratar-se com sucesso serviços de gestão da conservação com duração de três ou cinco anos.

        Ao se estabelecer contratos de médio e longo prazos, propicia-se relativa estabilidade à empresa e seus funcionários, o que favorece a criação de equipes locais especializadas em determinadas tarefas e evita as constantes mobilizações e desmobilizações para contratos de curto período.
 

A REFORMA DO SETOR DE CONSERVAÇÃO RODOVIÁRIA.

    "As grandes redes viárias da América Latina e Caribe mostram preocupantes sinais de descuido e abuso. Gigantescos investimentos, efetuados com vistas a longo prazo, se destroem após relativamente poucos anos, devido a inexistência de uma conservação adequada. A má gestão da conservação das redes viárias da América Latina e Caribe é a causa de um aumento desnecessário dos custos de operação dos veículos e um prejuízo anual do patrimônio viário, estimado, aproximadamente, em mais de 10 bilhões de dólares. Por esta razão alguns países gastam, inutilmente, até 3% de seu Produto Interno Bruto. Levando-se em conta outros fatores, como acidentes adicionais, perdas de cargas e de tempo dos usuários, esses prejuízos para as economias nacionais facilmente elevam-se ao quadrado."

    Esta alarmante situação motivou a CEPAL a analisar as causas da má conservação na região e a desenvolver um novo conceito para o financiamento e a gestão da conservação das redes viárias. Tais análise, embora realizadas num contexto continental, em muito servem para a reflexão quanto à situação da viária brasileira, seja sob jurisdição federal, estadual ou municipal.

    As rodovias têm sido a espinha dorsal do transporte de passageiros e cargas nos últimos 50 anos. Durante esta época as redes viárias cresceram de forma acelerada. Há vários anos a expansão começou a diminuir e as rodovias passaram a deteriorar-se rapidamente. Recursos escassos, sobretudo na década dos anos 80, contribuiram com o decréscimo da destinação de dinheiro para a conservação viária.

    Até o fim da década passada, gastava-se menos que 20% dos montantes necessários para manter as estradas em condições adequadas. No princípio dos anos 90 a destinação orçamentária para a conservação viária melhorou ligeiramente, mas os fundos foram usados (e ainda o são) principalmente para a reconstrução de redes viária e só uma pequena parcela foi gasta em conservação rotineira e periódica, que normalmente têm uma relação benefício/custo muito maior que a reconstrução.

    Hoje em dia, mobilizar fundos para a reconstrução de rodovias continua sendo muito mais fácil que para a conservação, devido ao fato de que (ainda) se pode obter empréstimos internacionais para financiar a reconstrução, enquanto que fundos para a conservação é matéria de debate no poder legislativo e, normalmente, perde terreno frente a outras prioridades politicamente mais atrativas.

    Geralmente se necessita gastar por ano em conservação rotineira e periódica entre 2% e 3% dos investimentos realizados para construir a rede viária. Infelizmente, ainda hoje, em geral, investe-se apenas entre 20% e 50% das necessidades de conservação viária. Além disso, estes recursos, por si só insuficientes, frequentemente são usados com ineficiência.

    A lição é clara. Melhorias substanciais das condições da rede viária somente serão alcançadas mediante uma forma completamente diferente de abordar-se o financiamento e gerenciamento da conservação. Ao invés de se tentar resolver os muitos problemas que frequentemente se apresentam como:

    é necessário eliminar as causas fundamentais da má gestão das redes viárias.
 
 
Causa número 1: 

Experiências revelam claramente que em quase todos os países em desenvolvimento, assim como também em muitos desenvolvidos, é impossível assegurar um fluxo adequado e estável de fundos para a conservação viária mediante os procedimentos orçamentários normais, especialmente se sua alocação depende da discussão política anual.  
 

 

    A conservação de estradas é politicamente pouco atrativa; a construção ou a reabilitação de rodovias, os programas sociais ou de educação são mais "visíveis" e resultam em mais prestígio político. Além disso, a falta de uma cultura de conservação e a pouca compreensão da conseqüências econômicas da conservação insuficiente, inclusive por parte dos responsáveis pelo setor, torna ainda mais difícil a obtenção de recursos.

    Poucos países no mundo, tais como o Japão e algumas nações européias, têm sido capazes de destinar recursos suficientes para a aconservação viária em bases sustentáveis. Estes são exceção à regra e não podem ser tomados como exemplo de financiamento eficáz da conservação viária mediante impostos gerais.

    Alguns países da América Latina, em determinado período, financiaram a construção, reabilitação e conservação viária mediante Fundos constituidos por impostos vinculados, especialmente os aplicados sobre combustíveis consumidos por veículos motorizados. Nenhum destes Fundos manteve-se sustentável a longo prazo. O problema principal é que os governos se consideram competentes para dispor destes recursos e usá-los, como de fato usam, para outras finalidades, sobretudo em tempos de crise, sendo que os efeitos desse desvio de finalidade, frequentemente, perduram "indefinidamente".
 
 

Causa número 2: 

As leis e regulamentos do sistema de administração pública não permitem uma gestão eficiente e eficaz da conservação viária, apesar da boa vontade de muitos servidores públicos que atuam nesta área. 
 

 

    Visando melhorar a eficiência e eficácia da conservação viária, como, por exemplo:

sobre bases sustentáveis, é indispensável reformar o financiamento, a institucionalidade e o sistema de gestão da conservação viária, com a participação efetiva dos usuários diretos e indiretos de rodovias e vias urbanas. Qualquer reforma que não considere todos estes aspectos corre o risco de fracassar.

REFORMA FINANCEIRA DA CONSERVAÇÃO VIÁRIA

    A melhor forma de assegurar um fluxo de recursos adequado e estável é cobrar dos usuários uma tarifa de conservação em troca de serviços de conservação, sem depender de impostos. Portanto, é extremamente importante identificar e designar esta cobrança como tarifa para a conservação e acumular a arrecadação num fundo separado, independente de qualquer outro fundo governamental, federal, estadual ou municipal, e assegurar-se de que os recursos sejam usados somente para a conservação viária.

    Uma vez que os combustíveis são empregados em todas as vias, é justo que todas elas, ou seja, vias interurbanas, urbanas e rurais, deveriam receber recursos de um Fundo de Conservação Viária.

    Quanto é necessário, normalmente, para conservar a rede viária de um país? De acordo com as análises realizadas para vários países da América Latina, são necessários entre 7 e 9 centavos de dólar americano por litro de combustível para cobrir os custos de conservação de toda a malha viária de um país, caso seja esta a única fonte de recursos e o sistema viário apresente-se em condições "conserváveis".

    Na majoria dos casos, extensos trechos da rede necessitam de rehabilitação antes que possam ser considerados em condições de conservação e receber recursos do Fundo de Conservação Viária. As tarifas a serem cobradas junto com o preço dos combustíveis poderiam ser reduzidas, consequentemente, se forem aplicadas tarifas de conservação adicionais aos veículos pesados, ou adotar-se também as contribuições para licenciamento de veículos.

    Uma pergunta que se formula freqüentemente em relação às tarifas viárias é: por que não usar o sistema convencional de pedágio para pagar pela conservação da rede viária? Infelizmente, o custo de arrecadação do pedágio é bastante alto. Pode-se considerar que o custo de arrecadação se situa entre 10% e 30% do valor arrecadado, dependendo do nível do pedágio e do tráfego. Por outro lado, este sistema é economicamente viável somente para uma pequena porcentagem da malha viária, e não pode resolver o problema de financiamento da conservação de toda a rede de um país. Os pedágios deveriam ser usados preferencialmente para recuperar os custos de construção e reabilitação, enquanto que o custo de conservação deveria ser assumido pelo Fundo de Conservação Viária.

    Poderia ser difícil convencer os usuários a pagar uma tarifa adicional de conservação viária, devido ao argumento de que o governo já recebe suficientes contribuições mediante impostos sobre os combustíveis, licenciamentos de veículos, etc., para cobrir os custos de construção, reabilitação e conservação.

    Talvez seria igualmente difícil convencer os governos a renunciar a parte de "seus" impostos, substituindo esta parcela pela cobrança de uma tarifa de conservação de tal forma que o preço final dos combustíveis para os usuários não fosse alterado.

    O fato concreto é que os usuários absorvem as conseqüências da conservação deficiente em forma de maiores custos operacionais dos veículos. O investimento na conservação viária de apenas 1/3 dos custos adicionais de operação gastos atualmente devido ao mal estado das vias permitiria uma economia do outros 2/3 para os usuários.
 

REFORMA INSTITUCIONAL DA CONSERVAÇÃO VIÁRIA

    Visando assegurar uma gestão eficiente e eficaz da conservação viária, recomenda-se criar uma instituição que salvaguarde o interesse público no sentido de manter as vias em boas condições, e de transferir a responsabilidade da gestão da conservação do setor público para o setor privado.

    Como podemos salvaguardar o interesse público preservando a rede em boas condições?

    Atualmente, na maior parte do mundo em desenvolvimento, a responsabilidade de manter a rede viária em boas condições recai em organismos viários pertencentes à administração pública e no ministério competente. Mas dificilmente nessas instituições alguém se preocupa se esta função está sendo cumprida ou não, e não há maiores conseqüências caso a rede não seja mantida em boas condições.

    Freqüentemente, a entidade responsável nem conhece cabalmente as condições da rede sob sua jurisdição e menos ainda qual o valor patrimonial dessa rede (o qual normalmente é o maior ou um dos maiores ativos sob responsabilidade governamental), ou se o valor patrimonial está crescendo ou diminuindo. Qualquer empresa comercial que se descuida de seu ativo desta forma deveria retirar-se do negócio. No entanto, quem de fato sofre as conseqüências da má conservação viária são os usuários.

    Assim sendo, os usuários everiam ter um interesse direto em manter a rede viária em boas condições e, portanto, deveriam exercer um controle mais direto sobre os gastos com a conservação. Uma maneira de se conseguir tal controle é criar-se um Conselho de Conservação Viária, entidade pública com total autonomia financeira, administrativa e técnica, e com participação ativa dos usuários.

    Dependendo do tamanho do país, poderia existir, seja de forma subordinada ou independente, conselhos de conservação para as distintas categorias de malhas e/ou distritos viários. As principais atribuições destes conselhos seriam:

    Em vários países do mundo existem Conselhos de Conservação Viária, seja com funções executivas como na Nova Zelândia, Zâmbia e Honduras, ou com funções de assessoria como no Japão e Tanzânia. Baseando-se nas experiências negativas e positivas existentes em todo o mundo, pode-se estabelecer certos critérios que poderiam ajudar a criação de Conselhos e Fundos de Conservação sustentáveis, sendo estes, principalmente:

Os membros (diretores) do Conselho deveriam representar bem os grupos de interesse relevantes, especialmente os usuários do sistema viário.
 

    Visando ser efetivo, o Conselho de Conservação deve canalizar os recursos, controlando seu uso, para outras entidades, corporações ou companhias, para planejar, executar e supervisionar os trabalhos de conservação viária.

CONCLUSÃO

    Observa-se que o modelo até agora adotado para a conservação do imenso patrimônio rodoviário existente no Brasil e demais países da América Latina e Caribe não está apresentando resultados satisfatórios, o que vem ocasionando grandes prejuízos às nações envolvidas. Na verdade, o sistema exauriu-se e exige uma completa reformulação envolvendo aspectos institucionais, financeiros e de gestão.

    Foi aqui demonstrado que o setor de conservação viária exige uma atividade contínua e permanente de planejamento e execução de serviços, garantida através de um fluxo também permanente e contínuo de recursos financeiros, de forma independente das demais verbas governamentais destinadas a outras finalidades.

    O que se propõe no campo da gestão do setor é que se passe a adotar os contratos de gestão da conservação, alterando-se o sistema baseado em preços unitários e quantidades para um sistema baseado em resultados e qualidade, conferindo assim maior eficiência e eficácia aos serviços de conservação viária. No campo financeiro se propõe relacionar o financiamento dos serviços de conservação com o uso das vias através do consumo de combustíveis, valendo-se de taxas, tarifas, contribuições e multas para garantir os recursos para o setor. E, finalmente, no campo institucional se propõe a transferência do setor de conservação viária do âmbito da administração pública para o âmbito empresarial, com efetiva participação dos usuários no controle dos resultados.

    O que se espera é que, cada vez mais, os governos tomem consciência da importância da conservação adequada dos sistemas viários, que constituem um patrimônio público comparável ao patrimônio energético, e passem a dedicar a devida atenção ao setor, evitando assim os enormes prejuízos apontados e propiciando melhores perspectivas para as futuras gerações.
 

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Rogério Wallbach Tizzot, Engenheiro Civil, foi Diretor-Geral do Departamento de Estradas de Rodagem do Paraná - DER/PR, é consultor para o Programa de Reforma Institucional e Financeira da Conservação Viária no Brasil (IRF-CEPAL-GTZ).

E-mail: rwt@mps.com.br.