Transport en Afrique

Note technique

L'Initiative de gestion de la route (IGR)

Note # 14, Juillet 1998

Programme de politiques de transport en Afrique subsaharienne (SSATP)

CEA et Banque mondiale



 








Comprimer les coûts et améliorer la qualité grâce aux contrats d'entretien routier liés à la performance

Expériences pilotes conduites en Amérique latine que l'Afrique pourrait reprendre à son compte

Par Gunter Zietlow

        Plusieurs pays d'Amérique latine sont en train d'expérimenter des contracts d'entretien routier qui reposent sur des critères de performance plutôt que sur des prix unitaires et une estimation des quantités. Une innovation plutôt complex mais qui s'annonce prometteuse.

        Dr. Zietlow dirige un programme allemand d'assistance technique pour aider les pays d'Amérique latine et des Caraïbe à conduire la réforme institutionelle et financière de leur politique d'entretien routier.

        L'objetif de cette série de notes technique est de faire partager les idées transmises dans les études du programme SSATP ou celles qui y ont trait. Les opinions exprimées dans la présente note n'èngagent que son auteur et ne sauraient en aucune manière être attribuées au groupe de la Banque mondial.

        Pour de plus amples informations, prière de contacter Julie Waghals à la région Afrique de la Banque mondial, Washington. Adresse sur Internet: jwaghals@worldbank.org.

        Si un certain nombre de pays d'Amérique latine se vent lancés dans la création de nouveaux types de contrats d'entretien routier, c'est essentiellement pour réduire les coûts et améliorer l'état de leurs routes. C'est ainsi que la Colombie, le Brésil, le Guatemala et l'Uruguay ont démarré, avec l'assistance technique de la Fédération routière internationale et de l'Agence de coopération allemande (GTZ), un programme pilote intitulé "Contrats d'entretien routier liés à la performance". Deux entreprises chiliennes ont récemment aussi obtenu de tels contrats. La plupart de ces contrats sont en vigueur depuis plus d'un an et concernent l'entretien courant et périodique, auquel parfois s'ajoutent des travaux de réhabilitation. Les paramètres tels que le kilométrage du réseau, le type de revêtement, I'état des routes et la durée du contrat varient pour chaque projet pilote, ce qui fournit une large base pour évaluer et améliorer les contrats (cf. Tableau 1). L'expérience de l'Argentine concernant la passation de contrats de réhabilitation et d'entretien du réseau routier entreprise en 1990 a servi de modèle dans la conception de ces projets. Dans le même temps, des pays développés comme l'Australie, la Grande Bretagne et plus récemment les États-Unis ont eux aussi décidé de confier I'entretien routier à des entreprises privées selon des normes de performance.

Tableau 1. Exemples de contrats d'entretien routier reposant sur des normes de performance
 
Pays
Nombre de

contrats

Longueur (km)
Durées du contract (années)
Entretien
Coût au km et par an (dollar)
Chili
2 (a)
747
5
ec
BB: 3 200

EB: 2 700

BC: 3 850

Colombie
3
542
2
ec, s
BB: 5 000
Guatemala

microentreprises

70
2995
1 (b)
ec(c)
1950
Uruguay
1 (a)
359
4
ec,ep
BB: 4 950

BC: 4 750

Uruguay

microentreprises

2
275
2 (b)
ec
BB, EB, NR:

3100

Uruguay

Montevideo

1 (a)
1500000 m2
3 (b)
ec,ep
BB: 1,8/m2

BC: 2,8/m2

NR: 2,0/m2

Brésil

Santa Catarina

1(a)
375
5
ec
BB et NR:

3 000

(a) contrats comportant des travaux de réhabilitation préalables

(b) contrats renouvelables une fois

(c) uniquement le système d'assainissement et les dépendances)

ec: entretien courant; ep: entretien périodique; s: autres services offerts aux usagers (téléfone, ambulance, remorquage)

BB: béton bitumineux; BC: béton de ciment; EB: enduit bicouche; NR: non revêtue


 

        La manière classique de définir un contrat d'entretien routier à l'entreprise est de partir des prix unitaires et d'une estimation des quantités. Les travaux à effectuer sont spécifiés dans le contrat et les paiements sont fonction de la quantité de travaux exécutés. En revanche, un contrat d'entretien basé sur des critères de performance spécifie les normes minimales de l'état des composants et de la qualité des services (routes, ouvrages d'art, signalisation) que l'entreprise doit respecter. Les paiements ne sont plus fonction du volume des travaux exécutés mais des capacités de l'entreprise à observer les normes de performance définies dans le contra. Celui-ci stipule que l'entreprise est seule responsable de la sélection, de la conception et de du l'exécution des travaux et par voie de conséquence, c'est elle qui devra choisir les techniques à utiliser et faire preuve d'innovation dans la sélection des matériaux et des méthodes d'entretien et de gestion. Si l'entreprise doit alors prendre davantage de risques que dans le cas d'un contrat traditionnel, elle peut néanmoins accroître sa merge bénéficiaire si les techniques employées, les méthodes de gestion et d'exécution sont sufffisamment performantes et permettent de réduire les dépenses à engager pour atteindre les normes stipulées.

        Définir ces normes(Tableau 2) est une entreprise difficile. L'objectif est de minimiser le coût global qui intègre aussi bien les coûts de préservation des routes sur le long terme que les coûts pour l'usager. Si l'on veut éviter toute ambiguïté, les normes de performance doivent être clairement définies et mesurables selon des critères objectifs. Mentionnons parmi les plus courantes:

        Selon les conditions du trafic (qui varient d'un tronçon à un autre), ce ne sont pas les mêmes paramètres qui permettront de minimiser les coûts. Le modèle de conception des routes (HDM) peut aider à la sélection de ces paramètres ( par exemple l'IRI). Il arrive qu'à ces normes de performance s'ajoutent d'autres obligations sous forme de services directs à l'usager (téléphone, ambulance, remorquage).

Tableau 2. Exemples des normes de performance appliquées dans différents contrats
 
Composants de la route
Éléments
Norme de performance
Chaussée Nids de poule

Rugosité (béton bitumineux)

Rugosité (enduit au bitume)

Ornières
 

Fissures

Absence de nids de poule

IRI < 2,0 (Argentine), IRI < 2,8 (Uruguay)

IRI < 2,9 (Argentine), IRI < 3,4 (Uruguay)

< 12 mm (Argentine), < 10 mm (Uruguay, Chili)

Enduits d'étanchéité

Surfaces non revêtues Nids de poule

Rugosité

Épasseur de la couche en terre

Absence de nids de poule

IRI < 6 (Uruguay), IRI < 11 (Chili)

> 10 cm (Chili, Uruguay)

Accotements Nids de poule

Fissures

Liaisons avec la chaussée

Absence de nids de poule 

Enduits d'etanchéité

Décalage vertical < 1 cm (Chili, Uruguay)

Système d'assainissement Obstruction
 

Structure

Absence d'obstruction. Bon écoulement des eaux de pluie (Chili, Uruguay)

En bon état et sans déformations (Chili)

Signalisation Panneaux de signalisation

Marquage au sol

Rétrorélection

Complets et propes (Argentine, Chili)

Comples et visibles (Argentine, Chili)

> 160 mcd/lx/m2 (Argentine)

> 70 mcd/lx/m2. (Uruguay)

Emprise Végétacion

Élements étrangers

< 15 cm de hauteur (Argentine, Uruguay)

Absence d' éléments étrangers


 

        L' adjudication du contrat se fait selon les mêmes procédures d'appel d'offres que pour un contrat traditionnel. Pour les contrats de moyenne et longue durée, les flux de paiements sont actualisés en utilisant les taux d'intérêt en vigueur dans le pays. Pour encourager le personnel des administrations routières au Guatemala et en Uruguay à constituer des petites entreprises d'entretien, les contrats ont été passés sur la base de prix négociés de gré à gré pour une durée respective d'une ou de deux années.

        Les paiements ainsi que les pénalités encourues sont périodiquement révisés pour prendre en compte l'inflation. Dans certains cas, on recourt à des formules complexes pour intégrer le surcoût subi par l'entreprise, dans d'autres, c'est l'indice du prix de la construction ou l'indice général des prix qu'on utilise.

        Procédures de contrôle et pénalités

        En Argentine, les agents qui effectuent des contrôles par échantillons aléatoires au moins deux fois par mois deviennent à la longue plus expérimentés et connaissent de mieux en mieux les zones de fragilité de la route. Ces expériences montrent combien il est important de disposer d'une banque de données détaillées sur la route et d'un relevé quotidien des activités de l'entreprise. Ces pratiques permettent de mieux appréhender le comportement spécifique de chaque route et d'améliorer l'entretien préventif. En Argentine, les usagers jouent un rôle très actif dans le contrôle. Chaque poste de péage garde un cahier où sont consignées leurs réclamations et suggestions: ils sont par ailleurs invités à rapporter à l'administration routière les incidents dont ils ont été témoins. L'usage extensif de ce nouveau dispositif a permis d'améliorer l'état des routes, les usagers en étant de plus en plus satisfaits.

        Il existe au Chili quatre types de contrôle: (i) des contrôles mensuels portant sur 10 % des routes sous contrat en vue d'établir les bases de paiement. Des tronçons de I km chacun sont sélectionnés de façon aléatoire selon un procédé stipulé dans le contrat; (ii) des visites hebdomadaires concernant 5 % des routes pris au hasard; (iii) des visites inopinées faisant suite aux réclamations des usagers et (iv) des contrôles de suivi où l'on vérifie que l'entreprise a pris toutes les mesures nécessaires pour rétablir la conformité aux normes prescrites. Le versement des paiements à l'entreprise contractante dépend des résultats des contrôles mensuels. Une formule où l'on intègre en tant que données les résultats correspondant à chaque norme de performance permet de calculer un pourcentage global de réussite. L'intégralité des paiements ne sera effectuée que si les normes sont respectées à 100 %. Durant la première année d'exploitation, on exige un taux de réussite de 95 %. L'entreprise est soumise à des pénalités si elle ne corrige pas, dans un certain délai, les défaillances constatées.

        Il est indispensable que l'entreprise dispose d'un système adéquat de gestion et de contrôle de la qualité pour être à même de satisfaire les clauses du contrat et pour que l'administration routière puisse en assurer le suivi. L'une des obligations de l'entreprise consiste à consigner les visites de contrôle, les procédures de contrôle de qualité et des travaux exécutés. Cette pratique est indispensable pour le suivi et l'ajustement des projets pilotes.

        En ce qui concerne les différents entre les parties contractantes ou dans le cas d'un manque systématique de performance ou d'une défaillance totale, on suit les procédures qui s'appliquent à un contrat "traditionnel".

        Mise en oeuvre des projets pilotes

        La démarche de mise en oeuvre varie en fonction du contexte propre à chaque pays. L'expérience des administrations routières en matière de contrats d'entretien et la compétence des entreprises locales sont des facteurs importants. Plus les administrations ont l'habitude de confier les travaux d'entretien à l'entreprise, plus ces programmes pourront être ambitieux. Par contre, si ces travaux sont encore effectués en régie, il vaut mieux s'en tenir à des programmes modestes au départ.

        Pour constituer leur expérience, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Pérou et le Guatemala ont démarré un, parfois trois projets pilotes sur des sections de routes d'environ 300 km chacune composées principalement de chaussées de béton bitumineux ou d'enduits [au bitume]. Des routes non revêtues ont été inclues dans certains cas. Un contrat dure en moyenne entre trois et cinq ans. En règle générale, I'adjudication s'est fait par appel d'offres ouvert dont la mise au point a d'abord donné lieu à une large concertation. En raison de la nouveauté de ce type de contrat, les administrations publiques et les contractants ont dû passer par un processus d'apprentissage et d'adaptation avant d'aboutir aux pièces types de ces marchés. Une étroite collaboration entre les deux parties est essentielle pour assurer le succès de cette nouvelle formule.

        Au Guatemala et en Uruguay, le personnel des administrations routières a été encouragé à créer de petites entreprises de maintenance et à assurer l'entretien routier selon cette nouvelle forme de contrat; ce qui a permis non seulement de réduire les effectifs des administrations mais aussi d'acquérir de l'expérience dans la passation de contrats d'entretien selon des normes de performance.

        Enseignements à tirer

        Jusqu'à présent, aucun de ces projets pilotes n'a connu d'échec. Qui plus est, I'état des routes s'est sensiblement amélioré dans les zones en question et si les coûts d'entretien n'ont pas toujours baissés, ils n'ont par contre jamais augmenté. Les administrations routières, de même que les entreprises contractantes, se sont montrées très satisfaites des premiers résultats.

        Cela dit, et s'il est encore trop tôt pour se prononcer définitivement, on peut néanmoins tirer les conclusions suivantes:

        Le grand intérêt des contrats d'entretien basés sur des normes de performance est qu'ils offrent la possibilité de réduire les coûts d'entretien et d'améliorer l'état des routes, particulièrement dans les pays en développement. En revanche, quand ces programmes ne sont pas mis en oeuvre convenablement, ces types de contrat risquent d'avoir des effets contraires. Selon toute probabilité, les contrats d'entretien liés à la performance vont se répandre de par le monde et finiront par remplacer les contrats traditionnels qui reposent sur des prix unitaires.
 


L' Initiative de gestion de la route

        L' Initiative de gestion de la route (IGR) a été lancée en 1988 par la Commission économique des Nations Unies pour l'Afrique (CEA) et par la Banque mondiale dans le cadre du Programme de politiques de transport en Afrique subsaharienne (SSATP). Les pays pilotes de cette initiative sont: le Cameroun, Le Kenya, Madagascar, le Rwanda, la Tanzanie, l'Ouganda, la Zambie et le Zimbabwe. Bénéficient également de I'IGR : le Bénin, l'Ethiopie, le Ghana, le Lesotho, le Malawi, Le Mozambique et le Togo. Cette composante du SSATP est administrée par la région Afrique de la Banque mondiale et financée par le Danemark, l'Allemagne, le Japon, les Pays-Bas, la Suède, la Suisse, l'Union européenne et la France. La Norvège, le Japon et la France ont également mis à la dispositon de l'IGR des cadres de haut niveau.