MODERNIZACION DE LOS ORGANISMOS VIALES
 
 

Alberto Bull

Santiago de Chile, noviembre de 1999
 
 

RESUMEN

En diversas partes del mundo se están produciendo notables cambios encaminados a aumentar la efectividad institucional de los organismos viales, como resultado de la difundida insatisfacción con el estilo y las formas tradicionales de manejar los caminos y los logros obtenidos. Si bien es cierto que los enfoques no son los mismos en todos los países, se trata de una firme tendencia, que promete transformar profundamente la institucionalidad vial por primera vez en décadas.

En este trabajo se resumen las medidas concretas que pueden adoptarse, muchas de las cuales se han estado aplicando para superar las limitaciones de la situación tradicional. Ellas dicen relación con aspectos como identificación de las tareas básicas y formulación de políticas viales, para sentar bases apropiadas de desarrollo; incorporación de una visión que complemente el concepto de misión del organismo vial; un nuevo concepto de gestión de la red vial, tendiente a la obtención de resultados; separación institucional entre la fijación de políticas, la gestión y la ejecución de obras y estudios; aumento de la efectividad del organismo vial, establecimiento de rendición de cuentas de los elementos sustantivos del quehacer vial y de indicadores de desempeño de conocimiento público; introducción de niveles de servicio o de calidad en los caminos; contratos de conservación por estándares, nivel de servicio o resultados; transformación del organismo vial en empresa pública para mejorar las condiciones de desempeño; actitud de servicio a los usuarios, reconocimiento de sus derechos y apertura a su participación. La transición o proceso de la reforma es también un delicado componente del cambio, dado que puede facilitar o también frustrar los intentos.
 

INTRODUCCION

En un mundo cambiante y que demanda niveles de desempeño significativamente más exigentes que los tradicionales, los organismos viales no pueden permanecer impasibles, contemplando desde una suerte de limbo la evolución de la sociedad. La actualidad ha traído desafíos complejos y en buena medida desconocidos. Ya no basta sólo allegar recursos económicos para enfrentar los problemas viales; sin desconocer la importancia que tienen las finanzas, es ineludible aplicar formas de gestión y organización renovadas, que permitan mejorar el desempeño y los logros obtenidos hasta ahora.

Este documento se refiere a las reformas institucionales que se han estado introduciendo en los organismos viales en los últimos años. Las innovaciones son recientes y muchas se encuentran aún en estado embrionario. Las medidas concretas que se han ensayado o propuesto son muy variadas y abarcan un gran espectro, por lo que aún no se pueden predecir las dimensiones y alcances que llegará a tener el proceso de cambio, ni tampoco qué aspectos lograrán afianzarse como prácticas habituales, pero las transformaciones están en marcha.
 

IMPORTANCIA DE RED VIAL

Graves son para un país las consecuencias de contar una red vial inadecuada. Las deficiencias de diseño y de cobertura se traducen en problemas de accesibilidad, mayores costos de transporte, incremento de los accidentes, limitación de la tan necesaria competitividad internacional y otros serios inconvenientes para el bienestar individual y colectivo. A ello debe agregarse que diversos cálculos llevan a la conclusión de que una red vial en mal estado se traduce en sobrecostos innecesarios de operación vehicular y en rehabilitaciones que hubieran podido evitarse, que ascienden anualmente a cifras situadas entre 1% y 3% del producto interno bruto. Considerando los tiempos de viaje y los accidentes adicionales, así como la pérdida o imposibilidad de colocar la producción en los mercados, esa cifra puede duplicarse. En otras palabras, una conservación vial deficiente puede representar pérdidas similares al crecimiento de la economía, entorpeciendo considerablemente el desarrollo. A ello debe agregarse que las deficiencias de diseño y cobertura se traducen también en una mayor cantidad de accidentes y costos operacionales, problemas de accesibilidad y otros serios inconvenientes para el bienestar individual y colectivo.

En consecuencia, debe propenderse a la existencia de redes viales suficientes, de estándar apropiado y en buen estado, extremando esfuerzos para lograrlo a un costo razonable, como una forma idónea de fomentar el bienestar general.
 

TAREAS BASICAS

La labor de los organismos viales tiene la dimensión de un servicio de provisión y mantenimiento de caminos y calles, que se brinda a la nación como un todo. Hacerlo apropiadamente implica un esfuerzo organizativo considerable. En primera instancia, debe tomarse conciencia de cuáles son las tareas básicas requeridas. Estas son la defensa del interés público, la gestión de las redes viales y la ejecución de las obras.

El interés público dice relación con el bienestar de la sociedad como un todo en el ámbito de las vías públicas. La defensa del interés público comprende esencialmente la dictación de las normas del sector, la fijación de las políticas a aplicar, la vigilancia de su cumplimiento y la supervisión de los actores.

Gestión es la determinación y disposición, a mediano y largo plazo, de las acciones que deben efectuarse con la finalidad de alcanzar resultados preestablecidos. En el campo vial, ello significa proveer y mantener una red en la extensión y estado predefinidos en función de los medios disponibles.

La ejecución de obras es la materialización de las acciones de construcción, conservación, operación y explotación, incluyéndose los estudios y diseños necesarios en las redes viales. Se trata de actividades de producción propiamente tal, en contraposición a las citadas en los párrafos anteriores, que son esencialmente intangibles.
 

VISIÓN Y MISIÓN

La misión indica la razón de existencia de una entidad. En el caso de los organismos viales, los instrumentos que les dan vida legal definen habitualmente su misión como una árida enumeración competencias generales, como efectuar estudios, diseños, construcción, conservación, operación y explotación de los caminos, puentes y túneles bajo su jurisdicción, sin entrar a calificar los resultados esperados.

La visión, en cambio, es una imagen de lo que una institución desea lograr o hacia dónde quiere ir y que puede expresarse en términos de grandes objetivos que se pretenden alcanzar. Estos pueden reflejar anhelos institucionales, como por ejemplo ser una entidad altamente eficiente y eficaz en el logro de sus objetivos, o referirse a metas en la red vial, como por ejemplo contar con la red que mejor sirva a los intereses del país de acuerdo a los recursos financieros disponibles. La visión es el alma y la médula de una institución y contribuye a la formación en los funcionarios de una comunidad de propósitos. Desgraciadamente, rara vez se formula una visión en forma explícita, con lo que se pierde buena parte del impulso vital que ella puede proporcionar.
 

POLÍTICAS

Las políticas reflejan la orientación, lineamientos, prioridades y énfasis del trabajo de una entidad. En relación a los caminos es importante tener definiciones sobre cobertura y estándar de la red, niveles de conservación y estado de las vías, quiénes deben asumir los costos viales, los métodos de financiamiento, formas y procedimientos para llevar a cabo los trabajos, efectividad institucional, relaciones con los usuarios, seguridad vial, protección del medio ambiente, etc. En esencia, las políticas viales son una manera de interpretar lo que se entiende por interés público en el ámbito de los caminos.

Es importante declarar expresamente cuáles son las políticas viales en vigor, de modo que todos, es decir, integrantes de los poderes públicos, funcionarios del organismo vial, usuarios, potenciales inversionistas, y público en general, sepan a qué atenerse. Siempre existen políticas, aunque lamentablemente, las más de las veces están implícitas o son conocidas sólo por algunas autoridades, debiendo los demás conformarse con intentar deducirlas.

La políticas no declaradas suelen ser incompletas, cambiantes e incluso, poco coherentes. Además, pueden ser reemplazadas fácilmente sin un debido proceso de reflexión y discusión, pudiendo las nuevas políticas adolecer de los mismos defectos. Al contrario, las políticas expresas, al dar a conocer los lineamientos de acción de una institución, permiten focalizar los esfuerzos en las prioridades auténticas, inhiben las acciones inconducentes y potencian la labor de los funcionarios, quienes pueden aportar con conocimiento de causa al logro de los objetivos sin dilapidar energías. Obviamente, los planes y programas de acciones sobre la red deben estructurarse de modo de satisfacer las políticas imperantes.
 

GESTION

La gestión, de acuerdo a la definición anterior, es un concepto más amplio que administración; ésta ha sido la práctica habitual de los organismos viales y se refiere al manejo de los recursos para resolver los problemas que surgen. La gestión es una conducción proactiva orientada al logro de metas y objetivos de largo alcance y fijados con anticipación, por lo que debe contemplar algún tipo de planificación, el mejor uso de los recursos, la prevención de las fallas y desde luego, la capacidad de tomar decisiones acertadas y a tiempo. Característica de la gestión es tener claro lo que se quiere y perseguirlo consistentemente.

Una buena gestión asume su trabajo no sólo bajo una interpretación estrecha de su área de competencia, sino que integra la preocupación por los ámbitos en los cuales influye su actividad, de modo de propender al bien común y minimizar los efectos negativos. En el caso de los caminos, la gestión no puede circunscribirse apenas a proyectar, construir y conservar la infraestructura. Debe preocuparse también de los usuarios, quienes son los destinatarios naturales del quehacer vial. Debe considerar la seguridad vial y colaborar en la disminución de los accidentes. Debe analizar el grado de vulnerabilidad de la infraestructura ante los embates de la naturaleza y tomar medidas para aminorar sus consecuencias. Debe conocer y mitigar los impactos ambientales de las vías, de modo de contribuir a la sustentabilidad del medio. Debe estar consciente de la influencia de los caminos sobre el desarrollo económico y social. No cabe duda que esta lista podría alargarse.

No es frecuente encontrar en los organismos viales una percepción integral de lo que significa la gestión, y a veces, ella no abarca ni siquiera todo lo requerido por las vías en sí. En parte ello puede deberse a que normalmente los sistemas de administración no establecen quién es el responsable de cada ruta en particular y cuáles son los canales para incorporar sus requerimientos a la toma de decisiones.

La planificación estratégica puede ser una ayuda eficaz para la gestión, pues permite vislumbrar equilibradamente las necesidades reales e incorporar armónicamente las herramientas tecnológicas y de gestión más apropiadas. Así, tendrán una cabida apropiada aquellas nuevas tecnologías que sean útiles a los fines perseguidos, nuevos procedimientos administrativos que faciliten las labores, y la capacitación que sea estrictamente necesaria. Muchos de los mejoramientos requeridos ya han sido diseñados por alguien y es necesario discriminar los que son útiles y adaptarlos convenientemente. Por ello, es importante estar abierto al mundo para intercambiar experiencias.
 

SEPARACIÓN INSTITUCIONAL

Una práctica conveniente consiste en separar institucionalmente las tres tareas básicas, radicándolas en entidades diferentes. Es así que la defensa del interés público puede asignarse a un órgano del ministerio competente para el sector vial. La gestión de la red debe ser por excelencia la responsabilidad de los organismos viales. La producción o ejecución, en sus diversas facetas, debe encomendarse a empresas especializadas, privadas o públicas.

Tradicionalmente estas labores han estado acumuladas en los organismos viales y, peor aún, no han tenido una clara definición. El resultado es que la defensa del interés público y la gestión están muy disminuidas, cuando no ausentes, y que la producción se desarrolla con una perspectiva de corto plazo. Sobre lo señalado se podrían dar muchos ejemplos, algunos de los cuales están referidos en otras partes de este documento.

La separación institucional es una manera de hacer explícitas las responsabilidades en cada uno de esos ámbitos y genera la interacción de las entidades. Ello minimiza la ocurrencia de tareas no abordadas y facilita el análisis de eventuales fallas.

En un esquema de separación institucional, los organismos viales actuarían por mandato. El ministerio competente les fijaría las metas (estado de los caminos, productividad, etc.) y evaluaría el desempeño. El mandato puede materializarse mediante la firma periódica, entre el ministerio competente y el organismo vial, de convenios que fijen las responsabilidades y los resultados a alcanzar. Entre las responsabilidades del organismo vial podría incluirse la proposición de políticas, pero en última instancia, éstas siempre deben ser fijadas a nivel ministerial. Nueva Zelandia ha sido pionera en esta forma de organización, aunque en la actualidad ya se han sumado otros países.

Separar institucionalmente la defensa del interés público y la gestión no representa dificultades serias. Tampoco lo es la separación de gestión y la construcción, aspecto ampliamente aceptado. No es el caso de la separación de la gestión y la conservación, que en gran medida aún se efectúa por administración, con grandes contingentes de personal y equipos. Esto tiene serios problemas de efectividad, debido a diversas causas, una de las cuales es la falta de una supervisión o inspección formal. Si por atendibles argumentos se desea mantener una capacidad de mantenimiento por administración, sería conveniente simular la separación. El personal respectivo se agruparía en unidades especiales, las que trabajarían con un seudo contrato que establecería las labores a realizar y las especificaciones a cumplir, contando con inspección formal, como si fuesen contratistas. Este tipo de arreglo se está empleando en países escandinavos.

Con el fin de aumentar la eficiencia, las administraciones de caminos están contratando la conservación vial en proporción creciente. Algunas han llegado a contratar todas dichas actividades, como es el caso de Colombia para la red vial nacional. Las administraciones viales se reservan la decisión y programación de las obras a ejecutar. Los pagos se efectúan principalmente sobre la base de precios unitarios. La mayoría de los países que han contratado la conservación vial a terceros se han beneficiado claramente, a igualdad de resultados, con ahorros de costos en relación al trabajo realizado por administración directa. Recientes comparaciones hechas en Australia han evidenciado economías de 40% por kilómetro mantenido.
 

ACTITUD DE SERVICIO

La labor de los organismos viales tiene la dimensión de un servicio de provisión y mantenimiento de caminos y calles, que se brinda a la nación como un todo, sin perjuicio de lo cual los usuarios constituyen un objetivo primordial de su quehacer. No debe olvidarse que los usuarios financian la red vial con sus impuestos o con pagos específicos por su utilización, por lo que merecen una buena atención. Un organismo vial moderno debe asumir entonces una actitud de servicio, tanto al país, como a los usuarios, pues son los receptores, beneficiados o perjudicados, de sus acciones y omisiones.

Una actitud de servicio a los usuarios implica una nueva cultura institucional. Se trata de un estilo de trabajo profundamente diferente, que no se limita a cumplir en forma técnicamente correcta con los objetivos definidos en los estrechos ámbitos institucionales; por el contrario, las metas y los logros de la entidad deben debatirse de cara a los usuarios y hasta el último funcionario debe adoptar una posición de apertura hacia ellos. Por cierto que no significa hacer necesariamente lo que los usuarios quieran, pero sí tener conciencia de que se trabaja para ellos, lo que implica tomar en cuenta sus planteamientos y asumir en la práctica diversas obligaciones que se discuten en este artículo.

El moderno enfoque empresarial de calidad total tiene como uno de sus principales paradigmas la satisfacción los clientes o usuarios. Este concepto puede aplicarse plenamente a la labor de los organismos viales, pues el funcionamiento de la institución se orienta a las necesidades e intereses del público que recibe el servicio. Los concesionarios de caminos han sido pioneros en este aspecto. Estos consideran a quienes emplean sus vías no simplemente como usuarios, sino como verdaderos clientes a los cuales es necesario captar y atender.
 

INFORMACION Y RENDICION PUBLICA DE CUENTAS

Una forma de estar al servicio de los usuarios consiste en implantar mecanismos de información pública de las actividades y los logros de los organismos viales. Al hacerlo, es necesario superar la práctica tradicional, meramente procesal, de rendir cuentas tan sólo sobre la forma en que se gastan los recursos recibidos, sin nexo explícito con su productividad o con los resultados alcanzados; por el contrario, es necesario producir una amplia rendición de cuentas de los aspectos sustantivos o finalistas de la misión de la institución. Lo que verdaderamente importa es que los usuarios y el público en general se enteren de los resultados alcanzados y no solamente las autoridades.

Los medios de difusión brindan múltiples posibilidades. Informaciones para programas de noticias, publicaciones en diarios y revistas, programas de radio, folletos de divulgación, son sólo algunas de ellas. Otra opción consiste en mantener un sitio en Internet, como tienen el Instituto Nacional de Vías (INV) de Colombia, Caminos y Puentes Federales (CAPUFE) de México y más recientemente, las Direcciones Nacionales de Vialidad de Argentina y de Uruguay.
 

INDICADORES DE DESEMPEÑO

Variados indicadores de desempeño permitirían juzgar la calidad de la gestión. En distintos países se han formulado indicadores experimentales, siendo Australia la pionera. Con el tiempo se podrán decantar aquellos indicadores que sean verdaderamente útiles para los propósitos perseguidos y más aún, sean claros para el público en general. Sin pretender ser exhaustivos, se pueden mencionar los siguientes tipos de indicadores:

Cabe precisar que lo que verdaderamente importa es que los resultados alcanzados sean de conocimiento de los usuarios y del público en general, y no sólo de las autoridades. Sin duda que un organismo vial sometido a escrutinio público a través indicadores objetivos mejorará ostensiblemente su desempeño y cualquier retroceso se considerará inaceptable. Ello traerá consigo un aumento de la calidad de los trabajos.
 

NIVELES DE CALIDAD O DE CONDICION DE ESTADO DE LAS VIAS

La fijación pública de niveles de calidad o condición de estado en que las vías van a ser construidas, mejoradas o mantenidas es un paso adicional de un potencial enorme. Por ejemplo, asumir públicamente el compromiso de que en determinada carretera no habrá baches abiertos por más de 24 horas, que la rugosidad nunca superará cierto nivel, que se respetarán otros parámetros relacionados con el estado, quedando a cargo del organismo vial las medidas preventivas para que ello se cumpla.

Los límites deberían determinarse mediante técnicas de evaluación económica, a fin de establecer el costo mínimo para la economía, combinando los costos de conservación y de operación vehicular. Debe considerarse que un mejor estado implica mayor costo de mantenimiento, el cual debe balancearse con beneficios percibidos por un número mayor de usuarios. Ello llevaría, desde luego, al establecimiento de características más elevadas y exigentes en las rutas principales.

Es factible fijar y cumplir sin serios inconvenientes las condiciones de estado límites en calzadas que se encuentran en buen estado y con estructura sana. Es más, no se ve por qué no debería ser una práctica normal en toda obra nueva o recién rehabilitada.

Consecuencia inmediata de la publicación de límites que han de ser respetados en algunas carreteras es que los usuarios sabrían a qué atenerse en cuanto al nivel esperable de calidad de vías, situación que hoy día virtualmente no existe. Además, habrá un fuerte impacto sobre los organismos viales, que ante la necesidad de cumplir lo prometido, deberán cambiar sus prioridades, programas de trabajo y, es de imaginar, aun su organización interna.
 

CONTRATOS DE GESTION DE CONSERVACION

Una forma de cumplir con las condiciones de estado que se hayan determinado es la contratación de toda la gestión de conservación de uno o varios caminos a empresas especializadas. Estos son los denominados contratos de conservación por estándares, por niveles de servicio, por resultados o por indicadores. La responsabilidad del contratista es mantener las vías a su cargo en las (buenas) condiciones preestablecidas, recibiendo en compensación una remuneración fija periódica, surgida de un proceso de licitación. En otras palabras, el contratista asume la gestión específica de las vías. En este campo se puede ir aún más lejos, incluyendo en el mismo contrato la ejecución de una obra de construcción y su posterior conservación por estándares durante un período que podría ser extenso.

Es crucial para el éxito establecer criterios apropiados en cuanto a las condiciones en que deben conservarse los caminos y supervisar estrictamente el cumplimiento de los niveles de servicio. Desde luego, el contrato debe contemplar también las sanciones por incumplimiento.

Al no recibir el pago sobre la base de precios unitarios o por trabajos específicos ejecutados, la empresa de gestión tiene un fuerte incentivo de planificar y ejecutar la conservación al menor costo posible, desencadenando incentivos para introducir avances tecnológicos y crear nuevas bases para el manejo de la conservación. Hasta ahora ha habido poca experiencia en este campo, pero se pueden esperar ahorros de más de 50% en el costo de conservación vial, en comparación a los trabajos realizados por administración por los organismos viales, lo que se ha verificado en un contrato australiano.
 

TRANSFORMACION DEL ORGANISMO VIAL EN EMPRESA

Aparentemente, si existiera el empeño, sería factible para los organismos viales aplicar la mayoría de los aspectos comentados en este documento. Posiblemente los más difíciles son los referentes a la gestión y poder alcanzar resultados preestablecidos, debido a las severas limitaciones que impone la pertenencia a la administración pública.

La consecuencia lógica es liberar al organismo vial de trabas administrativas y transformarlo en una o varias empresas estatales de gestión vial, gozando de un alto grado de autonomía. La autonomía no significa libertad para manejar las vías sin sujeción a nada ni a nadie, ni tampoco implica necesariamente autarquía; ya se explicó que la agencia vial debe desempeñarse bajo mandato y cumpliendo las políticas vigentes. La autonomía sería para facilitar la reorientación de procedimientos, con el objeto de poder llevar adelante una gestión efectiva y alcanzar las metas que se le fijen.

Una opción de menor alcance, pero que permitiría mejorar la productividad, sería la de crear empresas estatales de ejecución, que asumieran los rubros de producción realizados hasta la fecha por administración. Estas empresas se harían cargo de todo el personal y equipos productivos, como se hizo en la primera etapa de los cambios institucionales de Nueva Zelandia.

En la actualidad existen recelos en cuanto a la creación de empresas públicas, pero debe tenerse presente que en este caso se trata de la transformación de órganos existentes de la administración pública, para darles una estructura más acorde a su naturaleza de sus funciones. Nueva Zelandia y el Reino Unido han creado agencias viales autónomas. Lo mismo ha sucedido en Andalucía y en otras autonomías regionales de España. En el Perú está en trámite un proyecto de ley que contempla la creación de una agencia vial de conservación con estructura empresarial.
 
 

LAS OPINIONES DE LOS USUARIOS

Son usuarios directos quienes circulan en vehículos por caminos y calles, como es el caso de los automovilistas y los transportistas de pasajeros y de carga. Usuarios indirectos son los que despachan o reciben cargas y asumen sus costos de transporte (productores agrícolas, mineros, industriales, comerciantes). Todos ellos se benefician de la existencia de la red vial, pues ésta les brinda la posibilidad de desplazarse conforme a lo requerido por sus actividades económicas, educativas, sociales, culturales o de recreación, contribuyendo con ello al dinamismo de cualquier país. Los usuarios, a su vez, sufren las consecuencias de los defectos de las vías, en particular los relativos a su capacidad y estado, que se traducen en mayores costos operacionales, tiempos de viaje, pérdidas de mercaderías y accidentes.

Aparte de los usuarios, hay otros grupos de la sociedad que tienen intereses relacionados con las vías y el tránsito. Entre éstos se encuentran los residentes en las inmediaciones de las vías, que están sometidos a emisiones de ruido y gases; los encargados de atender los accidentes de tránsito; los consumidores, que ven encarecerse los productos como consecuencia de sistemas de transporte inadecuados; los ecologistas, que procuran preservar el ambiente; las asociaciones de caminos, que promueven un mejor sistema vial; los proveedores de vehículos, y muchos otros. A veces, los intereses legítimos de estos grupos se contraponen entre sí y con los de los usuarios, pero todos merecen ser considerados para satisfacer verdaderamente el interés público.

Los usuarios y otros grupos de interés pueden efectuar significativos aportes, siempre que exista la disposición a escucharlos, como a clientes a quienes es necesario servir. Si bien es cierto que abrir opciones a contactos habituales con ellos puede considerarse una interferencia o una incomodidad, hay que dejar de lado ese temor, pues los usuarios son inspectores cotidianos de las rutas y sus avisos y sugerencias pueden constituirse en importante ayuda para la gestión. Tampoco debe olvidarse que los usuarios financian la red vial con sus impuestos o con pagos específicos por su utilización, por lo que merecen una buena atención.

Una posibilidad simple es disponer de una línea telefónica gratuita y abrir oficinas para recibir observaciones y reclamos, no sólo limitado a las concesiones, donde son habitualmente obligatorias. Otra opción moderna consiste en mantener un sitio en Internet, como tienen el Instituto Nacional de Vías (INV) de Colombia y Caminos y Puentes Federales (CAPUFE) de México, las Direcciones Nacionales de Vialidad de Argentina y Uruguay y la Dirección Regional de Vialidad del Bío Bío, Chile. El interés y la objetividad de los usuarios se verían fomentados si se ha hecho una declaración de la visión, de las políticas vigentes, de los parámetros de estado admisibles y de las metas a alcanzar. Obviamente es necesario dedicar personal para dar seguimiento y respuesta a las observaciones recibidas.

Más sofisticadas son las encuestas, mediante las cuales se puede sondear el parecer de los usuarios en cuanto a calidad, estado y limpieza de las vías; señalización y fluidez del tránsito; servicios complementarios que se necesitan; percepción del grado de accidentalidad y otros aspectos semejantes, que pueden ayudar a definir acciones futuras. Las encuestas son prácticas habituales en Nueva Zelandia y otros países desarrollados, y se están aplicando en el INV de Colombia y en las concesiones existentes en Argentina.
 

PARTICIPACION DE LOS USUARIOS EN LA TOMA DE DECISIONES

El proceso de toma de decisiones es otra área en la que pueden tener cabida los usuarios. Una posibilidad formal consiste en crear comités asesores de usuarios, integrados por representantes de las diversas entidades que los agrupan, pudiendo incluirse también otros grupos de interés relacionados con las vías. Los comités serían la voz organizada del sector y en su seno se tratarían, antes de su aprobación formal por las instancias competentes, todos los temas relevantes de la gestión vial, como son los programas de obras, el presupuesto anual, el estado mínimo que debe fijarse para las vías y los resultados alcanzados. Al respecto, los usuarios tienen amplias posibilidades de intervención en la discusión de los planes de inversiones a nivel regional y nacional en países como Nueva Zelandia y Zambia.

Un paso más audaz sería la incorporación de usuarios con derecho a voz y voto al consejo directivo de los organismos viales, lo que les daría injerencia en la toma de decisiones acerca de la gestión. Obviamente ello requeriría reemplazar las autoridades máximas unipersonales por consejos o directorios, lo cual ya ha ocurrido en Nueva Zelandia y está empezando a surgir en América Latina. La legitimidad de esta medida queda avalada por el hecho de que, formal o indirectamente, en mayor o menor grado, los usuarios pagan por el desarrollo vial.
 

COMO EMPEZAR

Las reformas suelen tropezar con la forma de iniciar la transición. Afortunadamente, es posible comenzar con medidas que no requieren modificaciones legales, sino que esencialmente cambios de actitud, que deben ser impulsados por la cúpula del organismo vial y por el ministro del cual depende. En este caso, el camino se prueba andando. Varios organismos viales han tomado medidas concretas, como la realización de encuestas y consultas, la declaración de planes de trabajo y metas, etc., con lo que procuran poner en práctica una actitud de servicio. A continuación, se exponen algunas posibilidades cuya materialización no irroga mayores costos y requiere sólo la voluntad de hacerlo:

El mejoramiento institucional de los organismos viales augura un mejor destino para los caminos y para el país. No obstante, todo comienzo es difícil y siempre hay gran resistencia a los cambios, aunque si se toman medidas como las indicadas, podría desencadenarse un proceso incontenible. Dar el primer paso requiere una dosis de valentía, pero ello está ocurriendo en diversas formas en varios países del mundo y también de América Latina.