GESTÃO DA CONSERVAÇÃO E OPERAÇÃO DE RODOVIAS

ATRAVÉS DE CONTRATOS POR PARÂMETROS,

POR RESULTADOS OU POR NÍVEIS DE SERVIÇO

Eng. Alberto Bull, Consultor Programa IRF/GTZ

1. Natureza do contrato

Um contrato de conservação por parâmetros, resultados ou nível de serviço caracteriza-se pelo fato de que a empresa contratada deve manter a malha rodoviária sempre em melhor condição do que aquela que tenha sido predefinida. As condições são determinadas através de vários indicadores aplicáveis às diferentes obras de uma rodovia, para os quais fixam-se limites admissíveis de aceitação, não permitindo-se que estes sejam ultrapassados.

De acordo com o conceito apresentado, estimula-se a empresa a maximizar a produtividade dos recursos disponíveis, buscando soluções de melhor qualidade e maior duração, uma vez que sua responsabilidade é alcançar resultados concretos quanto a conservação da malha e não só executar determinadas quantidades de obras. Isto conduz ao aumento de eficiência dos procedimentos, melhoria na qualidade do serviço e, com o tempo, estimula a introdução de novas e melhores tecnologias. Em resumo, a gestão da conservação busca a otimização das atividades de conservação a longo prazo, respeitando as condições de estado preestabelecidas.

Um contrato dessa natureza caracteriza-se também pela forma de pagamento. Não se paga por quantidades de obras executadas nas distintas atividades de conservação, e sim pelo cumprimento do estado ou condição mínima aceitável. Difere-se, portanto, dos contratos tradicionais, os quais, devido ao sistema de pagamento por preços unitários, estimulam a execução de maiores quantidades de obras. A fiscalização ou supervisão dos contratos de gestão da conservação, a ser realizada pela entidade contratante, baseia-se no controle da qualidade e não na medição de volumes, o que reduz significativamente esta tarefa e aumenta sua eficácia.

Os elementos principais de um contrato de gestão da conservação são os parâmetros que definem o estados das vias, sua forma de medição, seus limites admissíveis, os sistemas de pagamento ao contratado e as penalidades por eventuais descumprimentos do contrato.

2. Alcance do contrato

O contrato pode conter duas partes:

a. Conservação de todos os trechos (inclusive os reabilitados), com atividades e serviços de conservação definidos pelo contratado. O controle realiza-se através do cumprimento dos indicadores (parâmetros) de estado. Os pagamentos desses serviços são realizados pelo contratante em cotas periódicas fixas para cada tipo de superfície de rolamento, ajustáveis em função da inflação ou outro índice de reajuste;

b. Reabilitação dos segmentos que se encontrem em mau estado. Pode-se pagar da maneira tradicional, com base em preços unitário e projeto fornecido pelo contratante. Para estas obras deve-se estabelecer um prazo parcial diferente do prazo total do contrato. Após reabilitados, os segmentos passam a integrar o regime de gestão da conservação do contrato.

3. Parâmetros de medição do estado e seus limites admissíveis

Convém adotar os mesmos parâmetros utilizados para a elaboração de inventários da rede, quando disponíveis. Caso contrário, devem ser definidos. Os valores aceitáveis devem ser fixados em função do estado atual dos trechos selecionados, podendo ser diferentes para cada um deles. Na seqüência são indicadas algumas condições que podem ser impostas quanto ao estado das rodovias:

Cada um desses parâmetros deve ter uma clara definição de seu alcance e da forma que será realizada a medição. É preciso definir as metodologias aplicáveis. No Quadro anexo encontram-se exemplos de parâmetros e limites admissíveis utilizados em contratos similares do Chile, Argentina, Uruguai e Peru, os quais podem servir para orientar a elaboração de um contrato semelhante, respeitadas as características locais.

Se os trechos a serem contratados possuem componentes cuja condição atual não cumpre com os limites admissíveis, deve-se estabelecer um prazo ao contratado para a execução das reabilitações cabíveis, a partir do qual serão exigidos os indicadores em toda a extensão dos trechos.

4. Prazo do Contrato

O aproveitamento ideal de todas as vantagens de um contrato de conservação por resultados requer prazos prolongados, geralmente da ordem de 10 anos, pelo menos para as redes pavimentadas, a fim de se otimizar as atividades de conservação periódica. Com prazos menores, o contratado talvez não tenha estímulos suficientes para executar atividades cuja durabilidade ultrapasse a vigência do contrato. Este é o caso dos recapes, cuja freqüência de aplicação ultrapassa prazos curtos.

Não obstante, é possível contratar-se serviços de gestão da conservação por prazos menores, por exemplo 5 anos, como forma de introduzir este tipo diferente de contrato. Mesmo que seja necessária a conservação periódica, como recapes ou selagens generalizadas, um contrato de médio prazo é factível através da introdução de salvaguardas que evitem uma conduta inadequada por parte da empresa contratada. Uma das maneiras é estabelecer-se no contrato o método com o qual será dimensionado o recape, os parâmetros relevantes (especialmente o tráfego) e o período de projeto. A entidade contratante deverá definir o projeto ou aprová-lo antes da execução.

Os prazos para eliminar as deficiências iniciais em relação aos parâmetros desejados podem ser, por exemplo:

5. Tarefas específicas para se formular o contrato

5.1 Definição da rede a contratar

Estima-se adequado a elaboração de contratos de gestão para redes com extensão entre 300 e 500 Km, localizados numa mesma área geográfica, de pavimentos heterogêneos em diferentes estados, com volumes de tráfego variados, e que apresentem relativamente fácil acesso para seu controle e acompanhamento. Isto permitirá configurar-se um contrato atrativo para médias e grandes empresas.

5.2 Inventário dos trechos selecionados e as condições do estado atual

Deve-se efetuar um inventário completo dos trechos a contratar e dos valores atuais dos parâmetros considerados. Se já existir inventário, o mesmo deve ser atualizado, assim como o estado em que se encontram os trechos. Para tanto, convém dispor-se de uma metodologia objetiva de inspeção e medição dos diferentes parâmetros.

5.3 Volumes de tráfego

Esta informação normalmente encontra-se disponível para a rede principal. Caso não exista, devem ser realizadas as contagens e estimativas de tráfego com classificação (pelo menos em pesados, leves e ônibus) e realizar estudos sobre os pesos efetivamente carregados. Pode-se incluir como responsabilidade do contratado, realizar contagens durante o período de contrato para acumular dados e facilitar o acompanhamento da evolução.

5.4 Obras de conservação necessárias e seus custos estimados

Devem ser identificadas as obras de conservação necessárias em cada um dos trechos para todo o período do contrato, em função de suas características atuais e os respectivos níveis de tráfego. Os volumes previsíveis de obras podem ser determinados de acordo com a experiência prévia do órgão rodoviário e estudos realizados com o programa HDM do Banco Mundial. Por exemplo, com o HDM podem ser estudadas as necessidades de selagem e recape dos pavimentos asfálticos e a freqüência de recomposição de superfícies não pavimentadas. Não se deve esquecer as obras de reabilitação de rodovias em mau estado incorporadas no contrato de gestão, as quais logo passarão a ser conservadas por resultados pelo mesmo contrato. Com tudo isto é possível obter-se um plano de obras.

Aplicando-se os preços unitários às obras requeridas, pode-se formular os orçamentos correspondentes. Com base nesses antecedentes obtêm-se os custos estimados das obras e pode-se reservar os recursos orçamentários necessários (ou redimensionar o contrato para ajustar-se aos recursos disponíveis), os quais deverão ser comprometidos para estes fins específicos.

5.5 Definição dos pagamentos ao contratado

Pode-se considerar dois tipos de pagamentos:

a. um para os serviços de conservação, que consiste num valor periódico fixo (mensal, trimestral) por km, e pode ser distinto para cada tipo de superfície de rolamento. Pode-se ainda estabelecer valores diferentes para cada ano, caso seja necessário adaptar-se às disponibilidades financeiras do órgão rodoviário, assim como no caso da previsão de distintos níveis de atuação na rede contratada;

b. outro para as tarefas de reabilitação inicial a preços unitários segundo a prática habitual de execução de obras.

5.6 Penalidades por eventuais descumprimentos quanto ao estado pré- definido

Deve-se aplicar penalidades diferenciadas para o descumprimento de cada tipo de parâmetro ou indicador. Estas podem ser estabelecidas, por exemplo, com base no gasto que a entidade contratante teria de realizar para executar as tarefas que o contratado deixou de cumprir. De qualquer forma, devem ser valores inibidores de eventuais descumprimentos, tomando-se o cuidado de evitar valores absurdos que poderiam tornar a penalidade contraproducente quanto à sua efetiva aplicabilidade.

5.7 Exigência de um programa mínimo de atividades de conservação

É discutível a conveniência de exigir-se do contratado a materialização de atividades de conservação mínimas num prazo predefinido, ainda que não se tenha alcançado a deterioração limite aceitável. Esta condição poderia aplicar-se, por exemplo, à passagem de motoniveladora pelo menos uma vez ao ano em estradas não pavimentadas de baixo tráfego ou a trabalhos específicos antes da finalização do contrato, com a intenção de que os trechos sejam entregues em melhores condições.

5.8 Processo de seleção de empresas e adjudicação do contrato

Seria mais conveniente realizar uma pré-qualificação para selecionar empresas idôneas antes de se convocar formalmente a licitação.

Outra opção a considerar é receber as ofertas em dois envelopes, um técnico e outro econômico. A qualificação da oferta técnica permitirá eliminar as propostas cujo plano de trabalho seja insuficiente ou inadequado, mesmo que não se estabeleça pontuação para fins de comparação de ofertas. Esta seria efetuada exclusivamente sobre a base do preço ofertado.

Em relação à determinação da oferta mais baixa, existe a possibilidade de considerar-se o valor total (sem atualizações) a ser cobrado pelos trabalhos propostos, ou mesmo considerar-se o valor presente líquido dos pagamentos requeridos.

5.9 Formulação dos editais

É indispensável que as bases da licitação sejam precisas e determinantes, de acordo com as práticas legais e regulamentares vigentes.

Sugere-se o seguinte conteúdo mínimo:

Além dos aspectos já comentados anteriormente neste documento, é importante considerar os seguintes:

Convém desenvolver as bases de licitação em várias etapas: formulação de uma versão preliminar; entrega às empresas interessadas para análise e sugestões; versão final.

6. Acompanhamento e avaliação

Será necessária a formulação de um sistema de acompanhamento e avaliação do contrato. O sistema deverá conter, pelo menos, o registro mensal dos volumes de obras realizadas nos trechos, a evolução da deterioração, o grau de cumprimento dos valores limites dos parâmetros de controle do estado, a comparação entre a programação de obras apresentada pelo contratado e o realmente executado, e os pagamentos efetuados ao contratado.

Deve-se exigir do contratado a entrega periódica de relatórios de acompanhamento, assim como o acesso a quaisquer informações. Além disso, deve-se estabelecer as responsabilidades de fiscalização e supervisão, bem como, a freqüência com que devem ser efetuados os controles.

7. Relacionamento com a empresa contratada

É conveniente manter-se um canal aberto de comunicação entre a entidade contratante e as empresas interessadas nesse tipo de contrato, pois trata-se de uma modalidade inovadora e pouco conhecida. Recomenda-se reuniões e debates para se analisar o conceito de conservação e operação por níveis de serviço ou por resultados, os tipos de serviços, os planos de investimentos e pagamentos e as principais condições administrativas do contrato. Por outro lado, uma visita conjunta à malha que será objeto dos serviços, durante a fase preparatória da licitação, pode contribuir para aprimorar o edital. Os questionamentos e comentários oriundos desses contatos devem ser considerados na fase de elaboração final das bases da licitação.

8. Programação de atividades para formular o contrato

A preparação de um contrato de gestão da conservação requer cuidados especiais. Convém definir um grupo de trabalho multidiciplinar, coordenado por pessoa da hierarquia superior da entidade, a cujos integrantes se atribuem responsabilidades específicas. Também é preciso definir-se as unidades que atuarão como auxiliares e os trabalhos a serem realizados.

É necessário também estabelecer-se um cronograma bem definido de atividades, que permita acompanhar o desenvolvimento dos trabalhos. Embora as tarefas a realizar encontrem-se indicadas neste documento, cabe ainda explicitar as seguintes:

Características de trechos e limites admissíveis usados

em contratos de conservação por resultados

(utilizados em contratos no Chile, Argentina, Uruguai e Perú)


COMPONENTE        CARACTERÍSTICA OU      LIMITE ADMISSÍVEL 
         
DEFEITO                                            

Pavimento         Condição geral         índice de estado > 6 (>7.5 no      
                                         último ano)                        
                                         índice de serviço > 2,8            
                                         (Argentina)                        

                  Coeficiente de atrito  0,4 (Argentina)                    

                  Buracos abertos        não admitidos                      

                  Buracos reparados      recortados e nivelados             

                  Bordos                 sem quebras                        

Pavimento         Rugosidade             IRI 2,0 (Argentina); 2,8           
asfáltico ou      (asfáltico)            (Uruguai); inicial em              
tratam. superf.                          recapes 2,0 (Uruguai)              

                  Rugosidade (trat.      IRI 2,9 (Argentina); 3,4           
                  sup.)                  (Uruguai); inicial em              
                                         reabilitações 3,0 (Uruguai)        

                  Capacidade estrutural  Suficiente até dois anos após o    
                                         final do                           
                                         contrato (Argentina)               
                                         Suficiente para 10 anos (recapes)  
                                         (Uruguai)                          

                  Trincas                Seladas                            

                  Fissuras               15% da área (Argentina)            
                                         20% da área (Chile)                
                                         10% da área (Uruguai)              

                  Afundamentos           12 mm (Argentina)                  
                                         10 mm (Uruguai)                    

                  Desprendimentos        10 % (Uruguai)                     

                  Exudação               áreas localizadas - pontuais       
                                         (Uruguai)                          

Pavimento rígido  Rugosidade             IRI 3,3 (Argentina); 3,8           
                                         (Uruguai)                          

                  Lajes quebradas        máximo em duas partes (Uruguai)    

                  Trincas e juntas       seladas                            

                  Superfície             firme, sem pedaços soltos          

                  Rupturas de bordos     seladas                            

                  Desníveis              5 mm (Chile)                       

Sem pavimento     Rugosidade (cascalho)  IRI 11 (Chile)                     

                  Buracos                não admissíveis                    

                  Compacidade            sem erosões ou levantamentos       
                                         (Chile)                            
                                         sem material solto (Uruguai)       

                  Tamanho máx. agregado  2" (Chile)                         

                  Espessura do           10 cm                              
                  revestim.              5 cm, 10 cm ao final do contrato   
                                         (Uruguai)                          

                  Inclinação             conforme projeto (Chile, Uruguai)  
                  transversal                                               

Acostamentos      Buracos abertos        não admitidos                      
(as-                                                                        
falto e trat.                                                               
sup.)                                                                       

                  Buracos reparados      recortados e nivelados             

                  Trincas                seladas                            

                  Fissuras               30 % da área (Argentina)           

                  Afundamentos           30 mm (Argentina); 10 mm (Chile)   
                                         20 mm (Uruguai)                    

                  Desprendimentos        não admitido (Argentina)           
                                         30 % da área (Uruguai)             

                  Ligação com o          desnível < 1,0 cm (Chile,          
                  pavimento              Uruguai)                           
                                         selada (Peru)                      

Acostamentos      Superfície             firme, sem pedaços soltos (Chile)  
(pav.                                                                       
Rígido)                                                                     

                  Desnível               1 cm (Chile)                       

                  Ligação com o          desnível < 1,0 cm (Chile)          
                  pavimento                                                 

Acostamentos não  Buracos                não admitidos                      
pavimentados                                                                

                  Inclinação             conforme projeto (Argentina,       
                  transversal            Chile e Uruguai)                   
                                         sem deformações (Argentina,        
                                         Chile)                             

                  Tamanho máx.           3" (Chile)                         
                  agregados                                                 

                  Compacidade            sem material solto ou mole, nem    
                                         erosão                             

                  Desnível com o         3 cm (Argentina); 2 cm (Chile)     
                  pavimento                                                 

Drenagem          Obstruções             não, deve permitir livre           
                                         escoamento                         

                  Solapamento            não admitido                       

                  Estruturas             suficiência > 5,0 (Argentina)      
                                         sem danos ou deformações (Chile)   
                                         sem danos (Uruguai)                

Obras de arte     Leito do rio           escoamento adequado 100 m a        
espe-                                    montante e                         
ciais                                    a jusante (Chile)                  

                  Drenagem da estrutura  limpa, permitir livre escoamento   

                  Passeios               completos e sem danos              

                  Guarda-corpo           completo e pintado (Chile e        
                                         Uruguai)                           

                  Trincas                seladas                            

                  Elementos metálicos    pintados (Chile, Uruguai)          

                                         sem corrosão (Peru)                

Sinalização       Letreiros              completos e limpos                 
vertical                                                                    

                  Visibilidade da placa  retro-refletância não              
                                         especificada (Arg.)                
                                         coordenadas cromáticas (Uruguai)   

                  Estruturas             boas e pintadas                    

Sinalização       Pintura do pavimento   completa e visível                 
horizont.                                                                   

                  Desgaste               40 % (Uruguai)                     

                  Retro-refletância      160 mcd/lx/m2                      
                                         70 mcd/lx/m2 (Chile)               
                                         150 mcd/lx/m2 (Uruguai)            

                  Cor                    coordenadas cromáticas (Uruguai)   

                  Tachas refletivas      90 % em bom estado (Chile)         

Defensas          Estrutura              completa, em bom estado e pintada  

Obras de terra    Taludes de cortes      em bom estado e sem                
                                         desprendimentos                    

                  Taludes de aterros     sem deformação nem erosão          

                  Encontros de pontes    em nível                           

Faixa de domínio  Vegetação baixa        até 5m da borda: < 15 cm           
                                         (Uruguai)                          
                                         canteiros centrais e cruzamentos:  
                                         < 5 cm                             
                                         sem impedir escoamento de água     

                  Árvores                firmes, sem interferir no          
                                         escoamento de                      
                                         água e visibilidade (Chile,        
                                         Uruguai)                           

                  Elementos estranhos    não são admitidos                  
                  (lixo,                                                    
                  entulhos, troncos,                                        
                  etc)