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REFORMA FINANCEIRA E INSTITUCIONAL

DA CONSERVAÇÃO VIÁRIA

Dr. Gunter Zietlow

Federação Internacional de Rodovias (IRF)

Agência de Cooperação Técnica do Governo da Alemanha (GTZ)

Resumo

Este artigo trata de um modelo genérico para estabelecer um sistema de conservação viária, eficiente e sustentável. São propostas alternativas para assegurar um financiamento suficiente, oportuno e a longo prazo, e para implantar um sistema institucional capaz de levar a cabo a conservação de maneira econômica. O conceito foi desenvolvido pela Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL), das Nações Unidas, com apoio financeiro do Governo da República Federal da Alemanha e apoio técnico da Agência Alemã de Cooperação Técnica (GTZ). O conceito apresentado se refere, a princípio, às condições da América Latina e Caribe. Contudo, os princípios básicos são igualmente válidos para os países em desenvolvimento em outras regiões do mundo e também para alguns países desenvolvidos. Uma descrição detalhada do conceito se encontra no livro "CAMINHOS - Um Novo Enfoque para a Gestão e Conservação de Redes Viárias". Há dois anos a Federação Internacional de Rodovias, junto com a GTZ está prestando assessoria a vários países da América Latina e Caribe para implantar o conceito completo ou parte dele. Os países que participam atualmente deste programa são: Brasil, Colômbia, Guatemala, Honduras, Nicarágua, Peru e Uruguai.

1. INTRODUÇÃO

"As grandes redes viárias da América Latina e Caribe mostram preocupantes sinais de descuido e abuso. Gigantescos investimentos, efetuados com vistas a longo prazo, se destroem após relativamente poucos anos, devido a inexistência de uma conservação adequada. A má gestão da conservação das redes viárias da América Latina e Caribe é a causa de um aumento desnecessário dos custos de operação dos veículos e um prejuízo anual do patrimônio viário, estimado, aproximadamente, em mais de 10 bilhões de dólares. Por esta razão alguns países gastam, inutilmente, até 3% de seu Produto Interno Bruto. Levando-se em conta outros fatores, como acidentes adicionais, perdas de cargas e de tempo dos usuários, esses prejuízos para as economias nacionais facilmente elevam-se ao quadrado." Esta alarmante situação motivou a CEPAL a analisar as causas da má conservação na região e a desenvolver um novo conceito para o financiamento e a gestão da conservação das redes viárias.

As rodovias na América Latina têm sido a espinha dorsal do transporte de passageiros e cargas nos últimos 50 anos. Durante esta época as redes viárias cresceram de forma acelerada. Há vários anos a expansão começou a diminuir e as rodovias passaram a deteriorar-se rapidamente. Recursos escassos, sobretudo na década dos anos 80, contribuíram com o decréscimo da destinação de dinheiro para a conservação viária. Até o fim da década passada, vários países da região gastavam menos que 20% dos montantes necessários para manter as estradas em condições adequadas. Um exemplo típico de como o gasto em conservação viária reduziu-se constantemente nesses anos pode ser visto na figura 1. No princípio dos anos 90 a destinação orçamentária para a conservação viária melhorou ligeiramente, mas os fundos foram usados (e ainda o são) principalmente para a reconstrução de redes viária e só uma pequena parcela foi gasta em conservação rotineira e periódica,que normalmente têm uma relação benefício/custo muito maior que a reconstrução. Hoje em dia, mobilizar fundos para a reconstrução de rodovias continua sendo muito mais fácil que para a conservação, devido ao fato de que (ainda) se pode obter empréstimos internacionais para financiar a reconstrução, enquanto que fundos para a conservação é matéria de debate no poder legislativo e, normalmente, perde terreno frente a outras prioridades politicamente mais atrativas. Geralmente se necessita gastar por ano em conservação rotineira e periódica entre 2% e 3% dos investimentos realizados para construir a rede viária. Desgraçadamente, ainda hoje, há países na região que gastam, normalmente, apenas entre 20% e 50% das necessidades de conservação viária. Além disso, estes fundos, por si só insuficientes, freqüentemente são usados com ineficiência.

Normalmente, apenas 1/3 de da rede pavimentada principal está em bom estado, 1/3 regular e 1/3 em más condições. Estradas não pavimentadas estão em pior estado. Certamente, a condição das rodovias varia de país para país. Os alarmantes valores indicados correspondem a 10 anos atrás, ainda que válidos na atualidade, apesar das enormes quantias investidas em reabilitação rodoviária durante os últimos anos. Esforços passados para melhorar o nínel de financiamento da conservação falharam ou não se sustentaram. Igualmente resultaram infrutíferos os inumeráveis esforços, principalmente financiados por agências multilaterais ou bilaterais, para melhorar a eficiência das administrações viárias da região.

A lição é clara. Melhorias substanciais das condições da rede viária somente serão alcançadas mediante uma forma completamente diferente de abordar-se o financiamento e gerenciamento da conservação. Ao invés de se tentar resolver os muitos problemas que freqüentemente se apresentam como:

é necessário eliminar as causas fundamentais da má gestão das redes viárias da América Latina e Caribe.

Causa número 1:

Experiências revelam claramente que em quase todos os países em desenvolvimento, assim como também em muitos desenvolvidos, é impossível assegurar um fluxo adequado e estável de fundos para a conservação viária mediante os procedimentos orçamentários normais, especialmente se sua alocação depende da discussão política anual.

A conservação de estradas é politicamente pouco atrativa; a construção ou a reabilitação de rodovias, os programas sociais ou de educação são mais "visíveis" e resultam em mais prestígio político. Além disso, a falta de uma cultura de conservação e a pouca compreensão da conseqüências econômicas da conservação insuficiente, inclusive por parte dos responsáveis pelo setor, torna ainda mais difícil a obtenção de recursos. Poucos países no mundo, tais como o Japão e algumas nações européias, têm sido capazes de destinar recursos suficientes para a conservação viária em bases sustentáveis. Estes são exceção à regra e não podem ser tomados como exemplo de financiamento eficáz da conservação viária mediante impostos gerais. Alguns países da América Latina, em determinado período, financiaram a construção, reabilitação e conservação viária mediante Fundos constituídos por impostos vinculados, especialmente os aplicados sobre combustíveis consumidos por veículos motorizados. Nenhum destes Fundos manteve-se sustentável a longo prazo. O problema principal é que os governos se consideram competentes para dispor destes recursos e usá-los, como de fato usam, para outras finalidades, sobretudo em tempos de crise, sendo que os efeitos desse desvio de finalidade, freqüentemente, perduram "indefinidamente".

Causa número 2:

As leis e regulamentos do sistema de administração pública não permitem uma gestão eficiente e eficáz da conservação viária, apesar da boa vontade de muitos servidores públicos que atuam nesta área.

Na América Latina e Caribe a gestão de conservação é realizada, principalmente, por departamentos dependentes da administração pública. Enquanto que a construção, reabilitação, e parte da conservação executa-se por contratos, o planejamento, contratação, supervisão e a maior parte dos serviços de conservação executa-se por administração direta, por estes órgãos públicos que enfrentam os problemas típicos da administração pública, tais como excesso de pessoal, falta de disciplina e controle, falta de incentivos e sanções, e corrupção.

Visando melhorar a eficiência e eficácia da conservação viária, como, por exemplo:

sobre bases sustentáveis, é indispensável reformar o financiamento, a institucionalidade e o sistema de gestão da conservação viária, com a participação efetiva dos usuários diretos e indiretos de rodovias e vias urbanas. Qualquer reforma que não considere todos estes aspectos corre o risco de fracassar.

2. REFORMA FINANCEIRA DA CONSERVAÇÃO VIÁRIA

A melhor forma de assegurar um fluxo de recursos adequado e estável é cobrar dos usuários uma tarifa de conservação em troca de serviços de conservação, sem depender de impostos. Na maior parte dos países que adotaram o financiamento da conservação através de impostos não houve resultado satisfatório, e seria inoportuno assumir-se que esta situação mudará para melhor no futuro. A conservação viária pode ser tratada como um serviço público similar ao abastecimento de água potável, telefonia e eletricidade, nos quais os usuários pagam pelos serviços recebidos. Para viabilizar este enfoque, devem ser cumpridas as seguintes condições: os usuários devem pagar em relação ao uso das vias, quem paga deve receber um serviço adequado de conservação, e quem não usa as vias não deve pagar. Adicionalmente a estes critérios, o sistema de cobrança deveria ser fácil e econômico de administrar, assim como de difícil evasão. O pedágio eletrônico, aplicado a toda a rede viária, parece ser o sistema que melhor satisfaria os critérios mencionados. Poder-se-ía cobrar individualmente de cada veículo de acordo com o uso de qualquer via em particular. Infelizmente, este sistema não se encontra disponível ainda e não será implantado em grande escala, num futuro próximo, na maioria dos países em desenvolvimento. Apesar disso, se recomenda, como substituto, o emprego do esquema de pedágio "sombra", o qual usa principalmente o combustível consumido como "medidor de serviço" e reflete relativamente bem o uso das vias (ver figura 2). Isto implica em que a taxa ou tarifa para a conservação viária seja cobrada junto com a venda dos combustíveis de veículos motorizados. A única desvantagem de cobrar esta tarifa junto com os combustíveis é de ordem psicológica, uma vez que a maioria das pessoas assume que qualquer sobrecarga no preço dos combustíveis é "outro imposto" destinado a financiar os gastos gerais do governo e não necessariamente a provisão para os serviços de conservação. Portanto, é extremamente importante identificar e designar esta cobrança como tarifa para a conservação e acumular a arrecadação num fundo separado, independente de qualquer outro fundo governamental, federal, estadual ou municipal, e assegurar-se de que os recursos sejam usados somente para a conservação viária.

Dessa maneira, o preço dos combustíveis continuará contendo um imposto para financiar os gastos gerais do orçamento governamental, um dos quais pode ser a construção e reabilitação de rodovias, e uma tarifa de conservação a ser integrada a um Fundo de Conservação específico para este fim (ver figura 3).

Uma vez que os combustíveis são empregados em todas as vias, é justo que todas elas, ou seja, vias interurbanas, urbanas e rurais, deveriam receber recursos do Fundo de Conservação Viária. Subsiste a interrogação de que até que ponto os custos de conservação deveriam ser assumidos pelo Fundo. Este tema é especialmente relevante para vias com muito baixo tráfego, uma vez que as tarifas de conservação "arrecadadas" com eles são claramente insuficientes para cobrir os custos de conservação. Por diversas razões parece que o Fundo de Conservação deveria contribuir com uma proporção um pouco maior do que o arrecadado nestas vias mediante as tarifas de conservação. Os valores poderiam estar relacionados a uma série de critérios ou simplesmente destinar-se um valor fixo por quilômetro. Fixar estes valores poderia ser parte da tomada de decisões interna do Fundo, na qual os usuários deveria ter participação.

Considerando que somente os usuários deveriam pagar uma tarifa de conservação, deve-se resolver a questão do diesel não consumido no sistema viário. Há varias maneiras de tratar este problema. Uma possibilidade é diferenciar quimicamente o diesel, adicionando-se uma substância àquele que não será utilizado em veículos rodoviários. Este método está em uso em muitos países desenvolvidos e requer um bom sistema de controle ou usuários bastante disciplinados. Outra possibilidade é oferecer-se um desconto equivalente à tarifa de conservação para aqueles que não usam diesel em veículos rodoviários. Esta alternativa é de fácil aplicação no caso de usinas geradoras de energia e outras instalações que utilizam grandes quantidades de diesel, enquanto que quase que impossível de administrar no caso de pequenos usuários, como fazendeiros e outros. Neste caso poderiam ser aplicados outros métodos de compensação, como destinar às estradas rurais mais recursos para a conservação em relação àqueles que corresponderiam ao sistema normal de distribuição.

Quanto é necessário, normalmente, para conservar a rede viária de um país? De acordo com as análises realizadas para vários países da América Latina, são necessários entre 7 e 9 centavos de dólar americano por litro de combustível para cobrir os custos de conservação de toda a malha viária de um país, caso seja esta a única fonte de recursos e o sistema viário apresente-se em condições "conserváveis". Na maioria dos países, extensos trechos da rede necessitam de reabilitação antes que possam ser considerados em condições de conservação e receber recursos do Fundo de Conservação Viária. As tarifas a serem cobradas junto com o preço dos combustíveis poderiam ser reduzidas, conseqüentemente, se, como mencionado acima, forem aplicadas tarifas de conservação adicionais aos veículos pesados.

Uma pergunta que se formula freqüentemente em relação às tarifas viárias é: por que não usar o sistema convencional de pedágio para pagar pela conservação da rede viária? Infelizmente, o custo de arrecadação do pedágio é bastante alto. Somente para sistemas com tráfego superior a 1500 veículos por dia pode-se considerar que o custo de arrecadação se situa entre 10% e 30% do valor arrecadado, dependendo do nível do pedágio e do tráfego. Por outro lado, este sistema é economicamente viável somente para uma pequena porcentagem da malha viária, que representa menos de 5% da rede da América Latina, e não pode resolver o problema de financiamento da conservação de toda a rede de um país. Os pedágios poderiam contribuir para ressarcir os custos de conservação, mas isto levaria a um "pagamento em dobro" (pedágio mais tarifa de conservação), pelo que não são recomendáveis para este propósito. Os pedágios deveriam ser usados preferencialmente para recuperar os custos de construção e reabilitação, enquanto que o custo de conservação deveria ser assumido pelo Fundo de Conservação Viária.

Poderia ser difícil convencer os usuários a pagar uma tarifa adicional de conservação viária, devido ao argumento de que o governo já recebe suficientes contribuições mediante impostos sobre os combustíveis, licenciamentos de veículos, etc., para cobrir os custos de construção, reabilitação e conservação. Talvez seria igualmente difícil convencer os governos a renunciar a parte de "seus" impostos, substituindo esta parcela pela cobrança de uma tarifa de conservação de tal forma que o preço final dos combustíveis para os usuários não fosse alterado. O fato concreto é que os usuários absorvem as conseqüências da conservação deficiente em forma de maiores custos operacionais dos veículos. O investimento na conservação viária de apenas 1/3 dos custos adicionais de operação gastos atualmente devido ao mal estado das vias permitiria uma economia do outros 2/3 para os usuários (ver figura 4). Muitos usuários não estão conscientes desta realidade. Se conscientes de que poderiam economizar pagando uma tarifa de conservação, a maioria dos usuários estaria disposta a pagar, ainda que signifique um adicional ao que pagam na forma de impostos sobre combustíveis e outros impostos relacionados com veículos, porém, somente se estiverem seguros de que os fundos arrecadados através de tarifas sejam usados unicamente para a conservação viária. Por outro lado, os governos poderiam concordar em reduzir os impostos sobre combustíveis, na quantidade efetivamente destinada à conservação viária, se a responsabilidade pela provisão de recursos seja entregue ao Fundo de Conservação Viária.

3. REFORMA INSTITUCIONAL DA CONSERVAÇÃO VIÁRIA

Visando assegurar uma gestão eficiente e eficáz da conservação viária, recomenda-se criar uma instituição que salvaguarde o interesse público no sentido de manter as vias em boas condições, e de transferir a responsabilidade da gestão da conservação do setor público para o setor privado.

Como podemos salvaguardar o interesse público preservando a rede em boas condições?

Atualmente, na maior parte do mundo em desenvolvimento, a responsabilidade de manter a rede viária em boas condições recai em organismos viários pertencentes à administração pública e no ministério competente. Mas dificilmente nessas instituições alguém se preocupa se esta função está sendo cumprida ou não, e não há maiores conseqüências caso a rede não seja mantida em boas condições. Freqüentemente, a entidade responsável nem conhece cabalmente as condições da rede sob sua jurisdição e menos ainda qual o valor patrimonial dessa rede (o qual normalmente é o maior ou um dos maiores ativos sob responsabilidade governamental), ou se o valor patrimonial está crescendo ou diminuindo. Qualquer empresa comercial que se descuida de seu ativo desta forma deveria retirar-se do negócio. No entanto, quem de fato sofre as conseqüências da má conservação viária são os usuários. Assim sendo, são eles quem deve ter um interesse direto em manter a rede viária em boas condições e, portanto, deveriam exercer um controle mais direto sobre os gastos com a conservação. Uma maneira de se conseguir tal controle é criar-se um Conselho de Conservação Viária, entidade pública com total autonomia financeira, administrativa e técnica, e com participação ativa dos usuários. Dependendo do tamanho do país, poderia existir, seja de forma subordinada ou independente, conselhos de conservação para as distintas categorias de malhas e/ou distritos viários. As principais atribuições destes conselhos seriam:

Em vários países do mundo existem Conselhos de Conservação Viária, seja com funções executivas como na Nova Zelândia, Zâmbia e Honduras (ver quadro 1), ou com funções de assessoria como no Japão e Tanzânia. Baseando-se nas experiências negativas e positivas existentes em todo o mundo, pode-se estabelecer certos critérios que poderiam ajudar a criação de Conselhos e Fundos de Conservação sustentáveis, sendo estes, principalmente:

  1. Os membros (diretores) do Conselho deveriam representar bem os grupos de interesse relevantes, especialmente os usuários do sistema viário.
  2. O Conselho deveria ser autônomo, com uma base legal firme.
  3. As tarifas deveriam refletir bem o uso da rede, ser ajustadas de acordo com as necessidades, ser cobradas pelo Conselho e depositadas numa conta do Fundo de conservação, assim como, deveriam ser usadas essencialmente na conservação (rotineira e periódica, incluindo reforços de pavimento e revestimento primário).
Quadro 1. Composição e características de alguns conselhos de conservação viária.

Transfund New Zealand

  • O Conselho possui funções executivas e constitui-se de cinco membros, nomeados pelo Governador em função da experiência dos mesmos em transporte terrestre, com base em uma recomendação do Governo.
  • O Conselho elege seu presidente.
  • O Conselho gerencia um fundo viário com um quadro de 23 pessoas.

Conselho Viário Nacional da Zâmbia

  • O Conselho possui funções executivas e constitui-se de cinco membros que representam ministérios (Fazenda, Obras e Provisões, Transportes e Comunicações, Governo Local, e a Comissão Nacional para o Desenvolvimento do Planejamento) e sete membros que representam o setor privado (Câmara de Comércio, Associação de Transporte Rodoviário, Associação de Automobilistas, Fazendeiros, Instituto de Transporte, Câmara de Engenheiros, Universidade de Copperbelt). Todos os membros do Conselho são nomeados pelas organizações que representam. Somente os membros do setor privado têm direito a voto.
  • O Conselho elege seu presidente e vice-presidente.
  • O Conselho controla um Fundo Viário para reabilitação e conservação e fornece assistência técnica para nove conselhos locais.
  • Todos os projetos, supervisão e execução de obras são realizadas por empresas do setor privado.

Fundo de Conservação Viária de Honduras

  • A Junta Diretiva desenvolve funções executivas e compõe-se de sete membros: três Ministros ou Vice-Ministros (Transporte e Obras Públicas, Fazenda, e Economia), um representante da Associação de Municípios, e três do setor privado (Câmara de Comércio, Associação de Empresas de Transporte e Colegiado de Engenheiros).
  • O Ministro de Transporte e Obras Públicas é o presidente da Junta e designa os membros do setor privado propostos pelas organizações que representam.
  • O Conselho contrata toda a execução e supervisão da conservação viária junto ao setor privado e serve-se do Ministério de Transporte e Obras Públicas para fins de planejamento.

Visando ser efetivo, o Conselho de Conservação deve canalizar os recursos, controlando seu uso, para outras entidades, corporações ou companhias, para planejar, executar e supervisionar os trabalhos de conservação viária. Dependendo da estrutura de administração viária de cada país, há várias possibilidades quanto à forma de operação do Conselho. A principal decisão a tomar é se o Conselho vai contratar diretamente a conservação ou se aproveitará os órgãos viários existentes. Quanto mais efetivos e eficientes sejam estes órgãos, maior será a tendência de se optar pela sua participação. Se existe um órgão ou corporação viária eficiente, um contrato por resultados entre o Conselho e este órgão pode ser uma opção viável. No caso de uma administração viária tradicional, o Conselho poderia decidir por contratar os trabalhos de conservação diretamente, fazendo uso dos conhecimentos acumulados de planejamento e preparação de contratos (ver esquemas 1, 2 e 3 nas página 13). Uma última estrutura administrativa poderia ser aquela em que o Conselho contrata empresas de gestão da conservação, as quais estariam obrigadas a manter a rede de acordo com certos padrões, durante um longo prazo (ver esquema 4 da página 14). Para países menores, a existência de um Conselho Nacional de Conservação poderia ser suficiente; para países maiores, poderia ser melhor solução a criação também de conselhos estaduais e municipais.

Ainda resta uma pergunta: Quem vai contratar e pagar pela construção, reabilitação e melhoramentos de maior porte? Na medida em que os governos recebem impostos sobre combustíveis, parece justo que devem continuar financiando estes trabalhos e contratando-os, diretamente ou através dos Conselhos de Conservação. A segunda solução teria a vantagem de poder assegurar melhor qualidade de projeto e construção para satisfazer as necessidades da conservação.

4. REFORMA DA GESTÃO DA CONSERVAÇÃO

Tradicionalmente, a maior parte da conservação viária ainda vem sendo executada por administração direta. Visando aumentar a eficiência, os órgãos viários estão começando a contratar cada vez mais o setor privado para as atividades de conservação. Alguns deles chegaram ao nível de contratar todas as atividades de conservação, como é o caso de Honduras, ou estabeleceram claras metas e datas para fazê-lo, como é o caso da Colômbia para a malha rodoviária nacional. Entretanto, em geral, o planejamento, contratos e supervisão de obras ainda estão sendo realizados pelas respectivas administrações viárias. Os contratos são outorgados, principalmente, com base em preços unitários. A maioria dos países que contrataram terceiros para a conservação constataram claros benefícios, em igualdade de resultados, com economia de custos em relação ao trabalho realizado por administração direta. Recentes comparações de custos feitas na Austrália resultaram em economias de até 41% por quilômetro conservado. Um mercado altamente competitivo do setor foi um elemento-chave na obtenção de tão alta redução.

Economias ainda maiores podem ser alcançadas através da contratação de empresas para toda a gestão de conservação de redes viárias completas. A tarefa destas empresas é manter uma rede viária específica em (boas) condições preestabelecidas (níveis de serviço) e receber, em compensação, uma remuneração fixa preestabelecida, em função de um processo licitatório. Sem receber um pagamento com base em preços unitários ou por trabalhos específicos, a empresa de gestão de conservação viária passa a ter um forte incentivo para planejar e executar a conservação com o menor custo possível, desencadeando incentivos para introduzir avanços tecnológicos e criar novas bases para o gerenciamento da conservação viária. É importante para o êxito do sistema que exista um mercado bem qualificado e altamente competitivo, estabelecer-se critérios apropriados quanto às condições em que devem ser conservadas as vias e supervisionar rigorosamente o cumprimento dos níveis de serviço. Até o momento existe pouca experiência neste campo, mas é possível esperar-se economias de até 50% no custo de conservação viária, em comparação com os trabalhos realizados por administração direta. A Argentina, pioneira nesta matéria, concedeu 10.000 Km da rede troncal para reabilitação inicial seguida de conservação a longo prazo de acordo com parâmetros preestabelecidos (ver quadro 2).

Quadro 2. Contratos de gestão de conservação de Longo Prazo. Caso da Argentina.

Desde 1990 quase 10.000 Km da rede básica nacional está operando sob concessão por um período de 12 anos. Cada concessão inclui obras de reabilitação, conservação viária e serviços de assistência aos usuários, como ambulâncias, reboque, telefones de emergência. Os automóveis pagam pedágios de cerca de US$ 1.50 por 100 Km. Os veículos pesados pagam até 4 vezes este valor. Cabe destacar neste sistema que o concessionário deve preservar e, parcialmente, melhorar as condições das rodovias no período de concessão. Foram estabelecidos diversos critérios para definir a condição mínima segundo a qual devem ser mantidos os trechos. Por exemplo: o IRI (índice de regularidade internacional) deve ser menor que 2m/Km em pavimentos de concreto asfáltico e menor que 2,9 m/Km em tratamento superficial; os afundamentos não devem exceder a 12 mm; as trinca não devem exceder a um certo índice estabelecido pela Dirección Nacional de Vialidad (DNV); não devem existir buracos; o coeficiente de atrito deve ser superior a 0,4 (medido com MU-METER); a vegetação não deve exceder certa altura num faixa específica; o sistema de drenagem deve ser mantido limpo, a sinalização deve ter um mínimo de retro-refletividade, etc. O cumprimento destas normas é verificado periodicamente pela DNV e o descumprimento é rigorosamente penalizado.

Recentemente a Austrália outorgou um contrato de 150 milhões de dólares australianos para a manutenção de muitos quilômetros de rodovias em condições preestabelecidas durante 10 anos. Vários outros países iniciaram ou estão iniciando a contratação por parâmetros ou níveis de serviço. O Projeto IRF/GTZ de Conservação viária está prestando assessoria ao Uruguai, Brasil, Colômbia e Peru, para a implantação de projetos piloto de contratação de empresas privadas para executar a gestão da conservação viária.

5. O PROCESSO DE REFORMA

Os dois princípios básicos da reforma, (i) introduzir a conservação viária no âmbito do "pagamento por um serviço", e (ii) transferir a gestão da conservação do "ambiente ministerial" para um "ambiente empresarial", têm sido aplicados com êxito a outros serviços de infra-estrutura tais como fornecimento de água e energia, mas são bastante novos em serviços viários. A construção de rodovias novas pelo modelo COT (construir, operar e transferir) tem um desenvolvimento histórico em muitos países e vem se desenvolvendo em outros. Obviamente, a conservação dessas rodovias faz parte do negócio. Até o momento, quase todos os sistemas têm cobrado pedágio para recuperar os custos. É nova a aplicação de um sistema similar para a reabilitação e conservação de redes viárias, especialmente a idéia de se aplicar o "pedágio sombra" ao invés de pedágios tradicionais. A Argentina, por exemplo, está planejando aplicar este último sistema para 3.000 Km de sua rede rodoviária troncal, e a Inglaterra está planejando usar pedágios sombra para algumas de suas novas concessões PCFO (Projeto, Construção, Financiamento e Operação). Ao invés de se cobrar pedágios diretamente, as empresas de conservação viária são pagas pela administração viária (ou por um fundo de conservação viária), com base nos volumes reais de tráfego ou num pagamento mensal preestabelecido.

A fim de lograr êxito, estes sistemas requerem um setor privado muito bem qualificado e altamente competitivo, capaz de planejar, construir e manter os trechos em boas condições. Infelizmente, nem todos os países encontram-se em tão favoráveis condições. Em muitos países, tanto o setor público quanto o privado estão debilitados. Nesses, transferir a responsabilidade pela conservação viária inteiramente para o setor privado poderia ser pior. Portanto, cada país deve encontrar sua própria maneira de quando e como empreender a reforma, levando em conta sua situação específica e suas próprias circunstâncias. Não obstante, devido às volumosas críticas quanto à ineficácia e ineficiência das administrações públicas ou aos escassos orçamentos públicos, em muitos países de todo o mundo há crescentes movimentos que apontam para a redefinição do papel do governo, ministérios e administrações viárias. A meta principal é reduzir o papel do setor público e transferir ao setor privado aquelas responsabilidades que este é capaz de assumir com mais eficiência e eficácia. Em termos gerais, trata-se de deixar que o setor privado "jogue o jogo" e a administração pública seja o árbitro que defina e controle as regras. Isto deixaria ao Ministério de Transportes ou Obras Públicas a tarefa de definir as políticas do setor viário, consultando todas as partes interessadas, e assegurar que elas sejam respeitadas. Numa primeira etapa, o papel das administrações viárias passaria, gradualmente, de executor de obras a mero planejador e supervisor de contratos, introduzindo cada vez mais princípios comerciais em suas operações. Numa etapa posterior, as administrações viárias poderiam ser transformadas em corporações de caráter comercial, de propriedade pública ou até privada. A administração viária da Nova Zelândia é um bom exemplo de entidade que experimentou com êxito um processo completo de transformação (ver quadro 3). Várias administrações viárias, especialmente na Europa e algumas na América Latina, seguirão este caminho.

Quadro 3. Completa reorganização de um órgão viário. A experiência da Nova Zelândia.

Antes de 1987, a coordenação e a arrecadação de fundos do setor viário estava a cargo do governo através do Conselho Nacional de Vias - CNV, do qual era presidente o Ministro de Obras e Desenvolvimento. O CNC era administrado pelo Ministério de Obras e Desenvolvimento (MOD) daquela época, que contava com 9.600 funcionários para realizar uma várias atividades, tais como projeto de edifícios, redes viárias, irrigação e de geração de energia. Também proporcionava assessoria normativa para muitos assuntos de maior importância, incluindo o planejamento urbano e rural, redes viárias, controle de construção e uso dos recursos da terra e água. O MOD era um departamento típico de obras públicas com uma mistura de atividades políticas, regulamentares e comerciais.

Em 1986, o governo decidiu separar as atividades comerciais do MOD daquelas de funções normativas e de definição de políticas, fixando-lhe um prazo até 30 de setembro de 1987 para essa mudança. Na medida em que esta data se aproximava, o governo decidiu também tornar corporativas as atividades comerciais até 1 de abril de 1988, e transferir todas as atividades políticas e normativas para outros departamentos governamentais.

As operações e gerenciamento do CNV foram transferidas para o Ministério de Transporte, sendo designado seu Ministro como presidente.

Nesta época o transporte de passageiros era financiado e coordenado a nível nacional pelo Conselho de Transporte Urbano, o qual era uma organização semi-autônoma. Este conselho era responsável, principalmente, pela distribuição de fundos às autoridades locais e por estudos no campo de transporte de passageiros.

Em 1º de abril de 1988 o CNV e as funções viárias foram assumidas pelo Ministro de Transporte.

Em setembro de 1989, o governo editou uma série de leis para reformar o gerenciamento do sistema de transporte terrestre da Nova Zelândia. Os pontos principais das novas leis foram:

  • Estabelecimento do Transit New Zealand como a nova organização encarregada do planejamento e financiamento da rede viária nacional, assim como dos serviços de transporte de passageiros e segurança viária.
  • Estabelecimento do Fundo de Transporte Terrestre. Este Fundo recebe recursos das tarifas cobradas por peso e distância para todos os veículos a diesel, uma parte do imposto sobre a gasolina e os pagamentos por taxas de registro e licenciamento de veículos.

A partir de 1º de julho de 1991 passou-se a contratar todos os projetos, supervisão e obras relacionadas com rodovias nacionais, com base em licitações competitivas. Ao mesmo tempo em que as autoridades locais, que desejassem financiamentos para vias e transporte de passageiros do Transit New Zealand, foram solicitadas a licitar competitivamente todos os serviços e obras, exceto para conservação viária e obras menores.

A partir de 1º de julho de 1996 separou-se a parte financeira do Transit New Zealand, criando-se o Transfund (Fundo Viário) com um Conselho próprio para se obter maior transparência na alocação dos fundos.

Fonte: R. J. Dunlop

Por tratar-se de um enfoque radicalmente novo, mudar o sistema atual de financiamento da conservação viária de impostos para um "pagamento por serviço" requer um amplo respaldo da parte dos usuários, assim como a aprovação do governo e dos políticos que controlam os poderes legislativos. A forma mais fácil de convencer-se sobre as mudanças é mostrar claramente as vantagens para cada um dos setores ou grupos envolvidos. Isto não parece muito difícil em relação à conservação viária, pois, ao final, os usuários economizam mais em custos operacionais dos veículos do que teriam que gastar com as tarifas de conservação; além disso, o governo ou, em última instância, os contribuintes, gastarão menos em futuras reabilitações de redes viárias. A experiência revela que os usuários, freqüentemente, desejam pagar mais quando assegurados de que os fundos irão somente para a conservação viária. A melhor maneira de garantir isto é oferecer aos próprios usuários o controle sobre onde e como serão gastas as tarifas arrecadadas. Poucas pessoas, ainda que possivelmente influentes, poderiam perder com a introdução do novo sistema de cobrança. Isto pode ocorrer, principalmente, com pessoas que usam ou abusam do sistema atual para favorecer amigos políticos ou pessoais, o que certamente será mais difícil de ocorrer num sistema mais transparente e controlado pelos usuários. Portanto, a formação de consciência, a orientação e organização dos usuários diretos e indiretos é essencial para se implantar a reforma. Os grupos típicos a incluir nesse processo são, por exemplo, as organizações de transporte de passageiros e cargas, associações de automobilistas, associações de agricultores, câmaras de comércio e indústria, e associações de entidades viárias. Um bom exemplo de como se obter o apoio dos usuários para as reformas é dado pelo Conselho Viário Nacional da Zâmbia (ver quadro 4).

Quadro 4. Fomentando o Apoio Público. O caso do Conselho Viário Nacional da Zâmbia.

Um elemento importante na estratégia de envolver os usuários na gestão da conservação e conquistar seu apoio, foi a publicação em dois jornais de um suplemento destinado a informar ao público sobre a instituição do Conselho Viário Nacional. Isto foi seguido de comunicados mensais na imprensa, na forma de avisos publicitários, para informar ao público sobre as atividades do Conselho e do financiamento da conservação realizado pelo mesmo. Com isto o sistema viário passou a ser um acalorado tema de debate. Os políticos, conselheiros, empreiteiros, consultores, usuários e editores escrevem constantemente nos jornais artigos sobre a conservação viária. Os usuários foram sensibilizados ao extremo e não há dia em que não surja alguma notícia sobre o assunto em jornais, revistas e nos meios eletrônicos de comunicação.

Outra iniciativa para informar, envolver e conquistar o apoio público para a gestão viária, foi o lançamento de um programa semanal de rádio no serviço informativo da Corporação Nacional de Rádio de Zâmbia, em inglês e outras sete línguas locais. Este programa informa sobre as ações realizadas e o progresso obtido na gestão da conservação através das contribuições dos usuários por meio da tarifa de conservação e do Fundo Viário. Estes programas não são financiados pelo Conselho, e sim patrocinados por entidades interessadas, indivíduos ou usuários do sistema viário.

O Conselho Viário Nacional lançou um programa nacional de conservação viária dirigido pelos usuários. Este programa é executado por nove Engenheiros Viários Provinciais e pelos 61 conselhos distritais do país. Os usuários, representados nos comitês coordenadores distritais e provinciais, através dos Engenheiros Provinciais, apresentam um programa de conservação do trechos principais e troncais. Este programa é coordenado pelo Ministério de Obras e Abastecimento através do Diretor de Vias. O financiamento da conservação dos trechos principais e troncais é realizado continuamente pelo Conselho, com base na apresentação de um programa e estimativa de custos elaborados pelo Diretor de Vias.

A conservação das vias distritais ou urbanas e estradas secundárias é financiada através dos 61 Conselhos de Distrito. O Conselho entende que a existência dos conselhos distritais é o melhor atrativo para que os usuários participem da gestão viária. Os representantes eleitos nos 49 Conselhos de Distrito, 9 Conselhos Municipais e 3 Conselhos Urbanos, discutem os programas propostos para a conservação elaborados pelos respectivos Diretores de Obras, definem em conjunto as prioridades, e assim participam ativamente da gestão viária. Além disso, os representantes eleitos participam na definição dos procedimentos para convocar licitações, na avaliação e seleção de vencedores, e aprovam a adjudicação dos contratos com base em recomendações de engenheiros consultores.

Fonte: R. A. Jhala

Freqüentemente surge a pergunta sobre a inclusão ou não do financiamento para a reabilitação viária no sistema apresentado. Isto depende do desejo dos usuários em pagar também pela reabilitação. Estes poderiam argumentar que a reabilitação é necessária somente porque o governo não estabeleceu prioridade para a conservação, e demonstrar reservas quanto a pagar por tais serviços. Na medida em que os governos encontrem recursos suficientes ou sejam pressionados, os usuários poderiam lograr êxito com esta linha de argumentação. Se as administrações públicas não são capazes ou não desejam mobilizar suficientes recursos próprios, organismos externos de crédito, como o Banco Mundial ou Bancos Regionais poderiam conceder financiamentos para a reabilitação (como vêm fazendo até agora). Em caso contrário, os usuários terão de aceitar que os custos de reabilitação sejam cobertos pelas tarifas de conservação viária. Alguns países, tais como a Zâmbia, permitem que a reabilitação seja financiada pelo Fundo Viário. Considerando que muitos países se deparam com uma alta porcentagem do sistema viário em más condições, o que requer primeiramente a reabilitação antes que a conservação regular possa ser executada, poderia ser necessário incluir, temporariamente, o financiamento destes serviços no sistema de financiamento proposto. Obviamente que isto irá refletir nos níveis tarifários, os quais, por questões inflacionarias, deveriam subir gradualmente, para permitir uma economia paralela no custo operacional dos veículos.

A partir do final dos anos 80, redes viárias completas de muitos países em desenvolvimento estavam entrando em colapso, como foi o caso do Peru, por exemplo, e desde que os governos começaram a reconhecer que o sistema financeiro e institucional atual da conservação é a raiz do problema, vários países, especialmente do mundo em desenvolvimento, passaram a encaminhar-se para um processo de reforma. Há mais de cinco anos, com a ajuda do Banco Mundial e de colaboradores bilaterais, no que se chamou de Iniciativa de Manutenção Viária, vários países da África começaram a reformar seus sistemas de manutenção viária, criando conselhos viários com a participação de usuários que controlam os fundos destinados ao financiamento da conservação e, parcialmente, também da reabilitação. Até agora, Zâmbia, Tanzânia, Serra Leoa e Gana têm tido êxito na instituição de Conselhos. A Zâmbia foi mais longe, criando um conselho com atribuições executivas no qual somente os representantes do setor privado têm direito a voto (ver quadro 1, página 7). O conceito desenvolvido pela CEPAL tem sido um instrumento útil para que a reforma da conservação viária se concretize na América Latina e Caribe. Tanto o desenvolvimento desse conceito e sua divulgação quanto um ambiente favorável a mudanças sensibilizaram vários países em favor da reforma. Até o momento existe somente um Conselho de Conservação Viária em Honduras, o qual gerencia um Fundo de Manutenção Viária, mas outros países como Guatemala, Costa Rica, Nicarágua, Peru e Colômbia estão bem avançados em seus esforços para reformar seus sistemas de conservação viária. Cada país vive uma situação diferente e, portanto, deve moldar sua solução própria e única para o problema, mas todos estão seguindo os princípios básicos que regem a reforma.

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ESQUEMAS DE REORGANIZAÇÃO INSTITUCIONAL E FINANCEIRA DA

CONSERVAÇÃO VIÁRIA

Na seqüência são apresentados quatro diagramas de possíveis esquemas de reorganização da conservação viária de acordo com as propostas sustentadas pelo Programa IRF/GTZ de Conservação Viária. Todas as opções têm em comum a existência do Fundo de Conservação Viária, que se vale das taxas ou tarifas de conservação cobradas dos usuários, os quais têm o direito de participar das tomadas de decisões relativas ao uso dos recursos. A relação dos usuários não foi explicitada em três dos diagramas a fim de não sobrecarregá-los. Outro elemento comum a todos os esquemas é que o financiamento da reabilitação, a construção e o melhoramento das vias não provém do Fundo de Conservação, e sim dos mecanismos tradicionais, entre os quais o tesouro público.

As opções aqui mostradas não esgotam as possibilidades. Por exemplo, é possível combinar alguns componentes de outra forma, ou mesmo que alguns deles sejam incluídos em esquemas que não os contém. Isto ocorre, por exemplo, com a transformação da administração viária numa corporação; a existência de fundos regionais (alimentados pelo Fundo central), para o caso de países médios ou grandes, e as associações viárias criadas para incumbirem-se das vias locais.

Esquema 1: a administração viária existente conserva suas funções no campo da construção e reabilitação de vias. Atua como unidade administradora da conservação, excluindo o gerenciamento dos recursos. Propõe o plano anual de conservação e o submete à aprovação do Conselho do Fundo; prepara e supervisiona os contratos de conservação, os quais são assinados e pagos pelo Conselho.

As vias de jurisdição municipal continuam sendo administradas pela forma tradicional, mas recebem recursos do Fundo para sua conservação, de acordo com convênios que fixam determinadas condições.

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Esquema 2: a administração viária existente é substituída por uma unidade com características de empresa estatal ou agência não sujeita às restrições e condições da administração pública. Atua como unidade executora tanto da conservação, sob contrato com o Conselho de Conservação, como da construção e reabilitação, sob determinações do ministério competente, cumprindo em cada caso com os termos estabelecidos.

As vias de jurisdição municipal continuam sendo administradas pela forma tradicional, mas recebem recursos do Fundo para sua conservação, de acordo com convênios que fixam determinadas condições.

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Esquema 3: o Conselho assume os pagamentos de todo o programa da ações na rede, recebendo de outras fontes os recursos de reabilitação e construção. Gerencia de forma rigorosamente separada os recursos destinados à conservação, daqueles correspondentes à construção. A administração viária existente atua como unidade administradora, excluindo o gerenciamento de recursos; propõe os planos anuais de conservação e de obras e, após sua aprovação, prepara e administra os contratos, os quais são assinados e pagos pelo Conselho.

As vias de jurisdição municipal continuam sendo administradas pela forma tradicional, mas recebem recursos do Fundo para sua conservação, de acordo com convênios que fixam determinadas condições.

Esquema 4: a administração viária existente é substituída pelo Conselho. Este assume a execução da conservação da rede principal e atua como unidade executora da reabilitação e construção, sob determinação do ministério competente. Gerencia de forma rigorosamente separada os recursos destinados à conservação, provenientes dos usuários, daqueles correspondentes à construção, que são provenientes do tesouro público.

As demais vias, incluídas as de jurisdição municipal, recebem os recursos pertinentes através de conselhos de caráter regional, que atuam sob determinação do Conselho central.

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REFERÊNCIAS

Dunlop, Robin J. 1995. A Comprehensive Reorganization of a Road Agency. The New Zealand Experience, Apresentado ao Banco Mundial, em 13 de setembro, 1995.

Heggie, Ian G. 1995. Management and Financing of Roads - An Agenda for Reform, World Bank Technical Paper Number 275, Africa Technical Series, Washington D.C.

Jhala, Raymond A. 1995. Ownership: Involvement of Road Users in the Management of Roads. Trabalho apresentado no XX Congresso Mundial de Rodovias, Montreal.

Schliessler, Andreas, and A. Bull. 1993. Roads: A New Approach for Road Network Management and Conservation. ,CEPAL, Comissão Econômica para América Latina e Caribe, Nações Unidas, Santiago de Chile.

Zietlow, Gunter J. 1996. Financial and Institutional Reform of Road Conservation in Latin American and Caribbean Countries. Apresentação na conferência NASTO 95/ PROVIAL em Porto Rico.


NOTAS

1. O conceito de conservação deve ser entendido como todas as atividades necessárias para preservar as vias em bom estado a curto, médio e longo prazo obter-se assim seu adequado e permanente funcionamento. A presente proposta abrange a conservação de todas as vias, ou seja, rodovias, estradas rurais ou suburbanas e ruas existentes no território nacional e pertencentes ao domínio público. (ir para trás)

2. A reconstrução de trechos pavimentados consiste em executar uma nova estrutura de pavimento, com prévia demolição parcial ou total do pavimento existente e suas camadas subjacentes em mais de 10% da superfície, como conseqüência de sua avançada deterioração. No caso de vias não pavimentadas, a reconstrução implica em refazer parcial ou totalmente as obras que configuram a superfície da via em mais de 10% de sua extensão. (ir para trás)

3. A conservação periódica consiste em executar um tratamento betuminoso ou uma capa asfáltica ou, no caso de revestimento primário, sua reconstituição “periódica”, para reforçar os pavimentos. (ir para trás)

4. "outro imposto" Economistas de Ministérios da Fazenda, freqüentemente, argumentam que estes são impostos vinculados. Contudo, deve-se esclarecer que existe uma clara distinção entre os impostos e cobranças por serviços. Os impostos são definidos pela lei, não envolvem uma relação direta entre a origem e o destino dos fundos e são cobrados pelos governos. As cobranças por serviços estão diretamente relacionadas com os serviços proporcionados, cobrem seus custos e são cobrados pela entidade que os proporciona. Os impostos existem, principalmente, para financiar serviços públicos que não geram receita suficiente para o próprio financiamento, como a educação e saúde, a administração pública e a defesa. Ao contrário, a conservação viária pode muito bem ser financiada pela cobrança aos usuários. (ir para trás)


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